IV SA/Po 118/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 października 2020 r. sprawy ze skarg T. A., M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta O. W. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. A. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] [...], [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) po rozpoznaniu odwołań T. A., W. L. i M. R. od decyzji Prezydenta Miasta O. W. (dalej: Prezydent, organ I instancji) nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na działkach nr [...] i [...] (obręb [...]), położonych w O. W., przy ul. [...] - na podstawie. 138 § 1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu SKO wskazało, że od decyzji Prezydenta odwołanie złożyli T. A., W. L. i M. R.. Odwołujący T. A. podał, że planowana inwestycja będzie skierowana balkonami lub oknami i klatkami wejściowymi w kierunku jego posesji. Wskazał, że w tylnej części jego posesji posiada duży taras, na którym spędza większość czasu. Podał, że usytuowanie planowanego obiektu zakłóci spokój i możliwość korzystania z jego nieruchomości. Odwołujący wskazał, że przedmiotowy teren nie jest przeznaczony na realizację takiej inwestycji. Zdaniem odwołującego zrealizowanie bloku równolegle z jego działką znacznie zaniży wartość jego nieruchomości. Podkreślił on, że taka wysoka zabudowa nie spełnia przepisów dotyczących zacienienia działek sąsiednich i będzie negatywnie oddziaływać na sąsiednie tereny. Odwołujący podał, że w pierwszym postępowaniu nie został zawiadomiony i tylko dzięki sąsiadom dowiedział się o inwestycji. Zdaniem odwołującego było to celowe działanie organu I instancji. W. L. oraz M. R. podali, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest pogłębianie zaufania obywateli oraz utrwalanie praktyki rozstrzygania sporów. Podali, że otrzymali warunki zabudowy na swoją działkę, które odbiegają od tych ustalonych dla planowanej inwestycji. Zarówno ich działka, jak i działki inwestycyjne znajdują się w ciągu nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkaniowymi jednorodzinnymi. Wskazali, że na działkach sąsiednich wskaźnik intensywności zabudowy w stosunku do powierzchni działek zawiera się w przedziale od 0 % do ok. 53 %. Odwołujący podali, że dla działki nr [...] przyjęto wskaźnik intensywności zabudowy 30 %. Dodali, że szerokość elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze objętym analizą waha się od 3,5 m do 15,0 m, wysokość zaś mieści się w przedziale od 3,0 m do 9,5 m, a zatem jest to zabudowa niewysoka, typowo jednorodzinna. W ocenie odwołujących kolejne inwestycje winny cechować się podobną wysokością elewacji. Zdaniem odwołujących wniosek inwestora nie powinien zostać uwzględniony. Dodali oni, że realizacja planowanej inwestycji przyczyni się bezpośrednio do pogorszenia warunków życia mieszkańców sąsiadujących działek, poprzez zacienienie i ograniczenie dostęp światła. SKO stwierdziło, że jak wynika z akt sprawy, do Urzędu Miejskiego w O. W. w dniu [...] maja 2018 r. wpłynął wniosek Spółki A z/s w O. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na działkach nr [...] i [...] (obręb [...]), położonych w O. W., przy u). [...]. Organ I instancji wszczął postępowanie i zawiadomił strony o możliwości czynnego udziału w sprawie. Przeanalizował wniosek o ustalenie warunków zabudowy i dokumentów do niego załączonych pod kątem spełnienia wszystkich wymaganych prawem warunków. Ustalił, iż dla terenu wskazanego we wniosku nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego może zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy, ale muszą być spełnione wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Prezydent ustalił warunki zabudowy. SKO decyzją z dnia [...] marca 2019 r., [...],[...] uchyliło decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazało m in. na konieczność wyznaczenia w sposób prawidłowy obszaru analizowanego. W ocenie SKO organ I instancji zastosował się do wytycznych i prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy. Sporządził analiz funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uzasadniając ustalone parametry. Zarzuty związane z pogorszeniem warunków życia, zwiększeniem hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu nie mogą być skuteczne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, podobnie jak argument obniżenia wartości nieruchomości. Decyzja organu II instancji zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez T. A. i M. R. (dalej: skarżący). T. A. podniósł, że w jego ocenie stawianie bloków pomiędzy domami jednorodzinnymi nie powinno mieć miejsca a zrealizowanie inwestycji zbierze mu prywatność i obniży wartość jego posesji. Także M. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zaznaczył, że brak jest w jego ocenie możliwości wybudowania budynku wielorodzinnego, trzykondygnacyjnego o wysokości przekraczającej 10 metrów między budynkami jednorodzinnymi. Stanowisko w sprawie zajęła także uczestniczka postępowania P. P., nie podzielając argumentacji skarg. Na rozprawie dnia [...] października 2020 r. Skarżący T. A. wniósł o zwrot kosztów postępowania. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej, wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., decyzje administracyjne wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skargi zasługują na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie odpowiadają prawu. Materialnoprawną podstawą do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiotowa decyzja może być wydana tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy teren destynowany do realizacji planowanej inwestycji, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: Rozporządzenie). Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. W myśl § 3 Rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przepis § 3 Rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 334/07, Lex 376849). Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję. W niniejszej sprawie organ I instancji nie uzasadnił przekonująco ustalenia granic obszaru analizowanego w odległości większej od minimalnej oraz różnej w każdym kierunku. Odwołanie się do "istniejącego układu drogowego i kształtu nieruchomości" niczego w istocie nie wyjaśnia (określony układ drogowy i kształty nieruchomości występują w każdym przypadku sporządzanej analizy). W tym miejscu podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji organu I instancji w sposób oczywisty nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. – zawiera ono w zasadzie jedynie konkluzję, że przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, bez przedstawienia argumentów i toku rozumowania do takiego wniosku prowadzącego. Ten brak uniemożliwia odniesienie się przez Sąd do kwestii prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Istotne zastrzeżenia budzi także treść załącznika nr [...] do decyzji Prezydenta – analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W jej punkcie 4 wskazano, że należy przyjąć wskaźnik zabudowy wynoszący 45%, zaś na obszarze analizowanym wynosi on od 0 do ok. 53%. Nie podano jednak średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego, który winien być podstawą wyznaczenia wskaźnika dla nowej zabudowy zgodnie z § 5 Rozporządzenia. W takiej sytuacji nie można stwierdzić czy wskaźnik ustalono w oparciu o ust. 1 czy ust.2 § 5 Rozporządzenia. Analogiczny błąd zawiera pkt 5 analizy odnośnie do szerokości elewacji frontowej – nie podano wartości średniej dla obszaru analizowanego, która zgodnie z § 6 Rozporządzenia jest podstawą do ustalenia parametru planowanej inwestycji. Jako niewłaściwe ocenić należy wywody w tej materii zawarte w uzasadnieniu decyzji SKO, jako że nie jest rzeczą organu I instancji uzupełnianie załącznika do decyzji o warunkach zabudowy, który zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. winien być sporządzony przez osobę uprawnioną do sporządzania projektów aktów planistycznych, bądź wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Za mało czytelne uznać należy także rozważania zawarte w pkt 6 analizy a dotyczące wysokości elewacji frontowej: poczyniono je przy założeniu, że dach będzie miał pochylenie 45ş, podczas gdy w pkt 7 dotyczącym geometrii dachu wskazano kąt 40ş ± 5ş, dopuszczając jednak także zastosowanie dachu płaskiego – do 15ş. W pkt 7 nie wskazano także wysokości głównej kalenicy dachu. Zastrzeżenia Sądu budzi także określenie w treści decyzji Prezydenta wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki "do 45%" – w analizie parametr ten określono ściśle: 45%. Końcowo należy także zauważyć, że o ile przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej (§ 3 ust. 1 Regulaminu) formalnie leży w gestii "właściwego organu" (choć upowszechnia się dobra praktyka przeprowadzania analizy przez urbanistów), to z uwagi na specjalistyczną materię, jaka powinna znaleźć się w decyzji ustalającej warunki zabudowy, ustawodawca w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. zawarł natomiast wymóg, aby sporządzenie projektu decyzji wraz z wynikami analizy, będącymi załącznikiem do decyzji zgodnie z § 9 ust. 2 Regulaminu (czyli wnioskami wyprowadzonymi z zebranego materiału analizy), powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2014 r., II OSK 1218/13, podobnie wyrok tegoż sądu z dnia 6 grudnia 2011 r., II OSK 1827/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji nie zawiera wymaganych załączników to jest części tekstowej i graficznej wyników analizy. Dokumenty będące załącznikami do decyzji nazwano analizą (nie wynikami analizy) i nie sposób przyjąć, że jest to tylko uchybienie terminologiczne, bowiem w aktach sprawy brak jest wyników analizy podpisanych przez osobę wskazaną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. W ocenie Sądu orzekającego organ I instancji wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe naruszając normy określone w art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. W sprawie nie została przeprowadzona prawidłowa i wyczerpująca analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Organ I instancji wydał decyzję na podstawie wadliwej analizy, a nadto nie uczynił zadość obowiązkowi wyczerpującego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy winien był w tej sytuacji decyzję Prezydenta na podstawie art.138 § 2 k.p.a. uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ubocznie zauważyć jeszcze należy, że w decyzji SKO błędnie wskazano datę decyzji Prezydenta. Wskazane wyżej uchybienia procesowe, jakich dopuściły się organy obu instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego T. A. równowartość uiszczonego wpisu w kwocie [...]zł. Skarżący M. R., pomimo prawidłowego pouczenia w zawiadomieniu o terminie rozprawy (k. 114 akt), nie złożył wniosku o przyznanie należnych kosztów, zatem stracił uprawnienie do żądania ich zwrotu. Art. 210 § 1 p.p.s.a. stanowi bowiem, że wniosek o zwrot kosztów można skutecznie złożyć najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia, co w niniejszej sprawie miało miejsce 7 października 2020 r.. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, ponownie przeprowadzi i udokumentuje we właściwy sposób analizę architektoniczno-urbanistyczną, a w zależności od jej wyników podejmie rozstrzygnięcie należycie je uzasadniając.