IV SA/Po 1186/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. R. kwotę [...](słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania P. R. uchyliło decyzje Wójta Gminy T. P. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenskiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Wójt Gminy T. P. , na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015 r., poz. 1774) oraz art. 104 § 1, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23), w związku z uchwałą Rady Gminy T. P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. W. z 2009 r., nr [...], poz. 2927 z dnia [...] września 2009 roku), orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej P. R. w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości T. P., w wyniku podziału działki nr [...], obręb B., zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy T. P. z dnia [...] maja 2015 roku. Organ pierwszej instancji powołując się na przepisy art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uchwałę Rady Gminy T. P., ustalającą 15% stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, uznał że zaistniały okoliczności do ustalenia opłaty adiacenckiej. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Wójt Gminy T. P. zatwierdził podział nieruchomości opisanej powyżej. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2015 r.. W toku postępowania organ powołał do sporządzenia operatu szacunkowego rzeczoznawcę majątkowego. Na podstawie sporządzonego przez niego opracowania ustalono wysokość opłaty. Organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca ustalał wartość nieruchomości po podziale traktowanej jako całość, tj. jako przedmiot niepodzielnego prawa własności z uwzględnieniem jedynie istnienia geodezyjnie wydzielonych działek, zgodnie z dotychczasową linią orzeczniczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wspartą stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w części wyroków. Ponadto Kolegium podniosło, że w związku z nowelizacją ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), zmianie uległ sposób ustalenia wartości nieruchomości, który został narzucony przez ustawodawcę jako suma wartości poszczególnych geodezyjnie wydzielonych działek. Zgodnie z przepisem art. 98a ust. 1b zdanie trzecie, wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Wyżej wskazana norma znajdzie zastosowanie w niniejszym postępowaniu z uwagi na treść przepisów wprowadzających w życie wspomnianą nowelizację, zgodnie z którymi do spraw wszczętych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami i niezakończonych stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 20 lipca 2017 r. Stosownie do art. 4 ust. 1, 3 oraz 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509 - dalej jako "ustawa zmieniająca"): - Do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z uwzględnieniem ust. 2 - 4 oraz 6 - 8. - Do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. - Do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. Kolegium Wskazało, że w jego ocenie przepis art. 4 ust. 4 ustawy zmieniającej nakazujący stosowanie przepisów dotychczasowych do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczy kwestii formalnych wymogów dla tego typu opracowań i należy go rozpatrywać w kontekście zmiany przepisu art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie ustanowienia dodatkowych wymogów dla prawidłowego potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego. Z kolei przepis art. 98a ust. 1 b zdanie ostatnie należy traktować jako przepis materialno prawny, określający jak należy rozumieć pojęcie wartości nieruchomości po podziale. Przyjęcie określonego rozwiązania legislacyjnego w omawianym zakresie rzutuje na ocenę postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Ponieważ wartość nieruchomości została ustalona dla niepodzielnego prawa własności - nieruchomości jako całości, należy uznać iż została ona ustalona nieprawidłowo w świetle nowego brzmienia art. 98a ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z wprowadzoną definicją wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych wydzielonych działek oraz koniecznością stosowania przepisów w brzmieniu obecnie obowiązującym należy uznać, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie może być dowodem wzrostu wartości nieruchomości w skutek podziału w rozumieniu obecnej regulacji. W sprawie koniecznym jest ponowne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego - rzeczoznawcy majątkowego, który uwzględniać będzie definicję wartości nieruchomości po podziale zgodnie z obecnie obowiązującym przepisem art. 98a ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł P. R. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1904 – dalej jako "Kpa") oraz art. 136 § 1 Kpa polegające na tym, że organ drugiej instancji, jako organ odwoławczy, nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz zaniechał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, uznając operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest kluczowym dowodem w sprawie i brak jego prawidłowego sporządzenia powoduje konieczność wydania decyzji kasatoryjnej, przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego zmierzającego do uzyskania opinii biegłego odpowiadającej wymogom znowelizowanego art. 98a ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 2) art. 89 § 1 i 2 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy w sytuacji, gdy strona złożyła odpowiedni wniosek, bowiem miało to zapewnić przyspieszenie i ułatwienie postępowania i było także potrzebne dla wyjaśnienia okoliczności sprawy przy udziale biegłego wobec zgłoszenia zastrzeżeń do jego opinii, co w rezultacie doprowadziło do: 3) naruszenia art. 15 Kpa i wynikającej z niego zasady dwuinstancyjności postępowania, którego istotą jest także dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji; 4) naruszenia 138 § 2 Kpa, polegającego na wydaniu decyzji kasatoryjnej, mimo braku zaistnienia ku temu przesłanek ustawowych, a więc wydania decyzji z przekroczeniem granic legalności działania organu drugiej instancji. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 Kpa. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako "Ppsa") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 Kpa określony został w art. 64e Ppsa. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 Kpa jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z art. 136 Kpa w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji (art. 16 ustawy z dnia z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2017 r., poz. 935) organ odwoławczy mógł przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14 - orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadniając uchylenie decyzji organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w niniejszej sprawie wartość nieruchomości została ustalona dla niepodzielnego prawa własności - nieruchomości jako całości, co uznać należało za nieprawidłowe w świetle nowego brzmienia art. 98a ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z wprowadzoną definicją wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych wydzielonych działek oraz koniecznością stosowania przepisów w brzmieniu obecnie obowiązującym należy uznać, iż sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie może być dowodem wzrostu wartości nieruchomości w skutek podziału w rozumieniu obecnej regulacji. Organ wskazał, że w związku z nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami, zmianie uległ sposób ustalenia wartości nieruchomości, który został narzucony przez ustawodawcę jako suma wartości poszczególnych geodezyjnie wydzielonych działek. Ponadto organ uznał, że norma ta znajdzie zastosowanie w niniejszym postępowaniu z uwagi na treść przepisów wprowadzających w życie wspomnianą nowelizację, zgodnie z którymi do spraw wszczętych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami i niezakończonych stosuje się przepisu w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 20 lipca 2017 roku. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego przepis art. 4 ust. 4 ustawy zmieniającej nakazujący stosowanie przepisów dotychczasowych do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczy kwestii formalnych wymogów dla tego typu opracowań i należy go rozpatrywać w kontekście zmiany przepisu art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie ustanowienia dodatkowych wymogów dla prawidłowego potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu art. 4 ust. 4 ustawy zmieniającej nie może być traktowany jako odnoszący się do kwestii formalnych i odnoszący się wyłącznie do kwestii wynikających ze zmiany art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższej wykładni po pierwsze sprzeciwia się literalna wykładnia art. 4 ust. 4 ustawy zmieniającej, a ponadto przeczy temu art. 4 ust. 5 ustawy zmieniającej. Zgodnie z tym przepisem do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dokonywanego po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 156 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego dołącza się kopię dokumentu ubezpieczenia, o którym mowa w art. 175 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1, aktualnego na dzień tego potwierdzenia. Skoro kwestie formalne wynikające ze zmiany art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały szczegółowo uregulowane w art. 4 ust. 5 ustawy zmieniającej, to w ten sam sposób nie może być interpretowany przepis art. 4 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie składu orzekającego interpretacja przepisów art. 4 ustawy zmieniającej prowadzi do uznania, że w sytuacji gdy w sprawie przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej został sporządzony operat szacunkowy, to do jego oceny znajdzie zastosowanie brzmienie przepisów przed nowelizacją. Tym samym wykładnia przepisów przejściowych ustawy zmieniającej była nieprawidłowa, co uzasadniało postawienia organowi zarzut naruszenia art. 138 § 2 Kpa. Zdaniem Sądu wprowadzenie do ustawy zapisu "Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi" nie jest de facto zmianą prawa, a jedynie doprecyzowaniem jego wykładni. W tym miejscu wskazać należy, że na tle art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzemieniu obowiązującym przed nowelizacją, odnośnie ustalenia wartości nieruchomości po podziale, w orzecznictwie zarysowały się dwie koncepcje. Pierwsza z nich sprowadza się do przyjęcia, że po podziale szacunek wartości winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, natomiast stosownie do drugiej, szacowaniu podlegają poszczególne działki powstałe w wyniku podziału, a następnie wartości tych działek są sumowane i suma ta przyjmowana jest jako wartość całej nieruchomości po podziale. Powyższe stanowisko Sądu potwierdza również uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej. W uzasadnieniu tego projektu (Sejm RP VIII kadencji, Nr druku: 1560) wskazano m. in.: "(...) art. 98a ust. 1 i 1b – (...) przyjęcie nowego brzmienia będzie spójne z pozostałymi przypadkami określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłat adiacenckich. Doprecyzowanie zasad określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej ma na celu wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych oraz rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych występujących w tym zakresie. Wycena nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości powinna odzwierciedlać ratio legis instytucji opłaty adiacenckiej. Wzrost wartości w tym przypadku wynika z dokonania podziału nieruchomości (w postępowaniu administracyjnym lub sądowym), którego skutkiem jest wydzielenie działek mogących stanowić odrębne nieruchomości. Niektóre sądy w sytuacjach, kiedy rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości po podziale jako sumę wartości poszczególnych działek, nie dopuszczają tej metody powołując się na kodeksową definicję nieruchomości. Taka interpretacja ogranicza możliwość wykonania rzetelnej wyceny nieruchomości w związku z niedostateczną liczbą nieruchomości podobnych do nieruchomości po podziale. Obserwacja rynku wskazuje bowiem, że właściciele nieruchomości tylko sporadycznie zbywają po podziale nieruchomość w całości (wszystkie wydzielone działki gruntu łącznie). Doprecyzowanie zasad wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości wyeliminuje przypadki niewłaściwej praktyki wyceny nieruchomości. Wprowadzenie art. 98a ust. 1b ma na celu poprawę czytelności przepisu art. 98a." Zatem wprowadzenie do ustawy o gospodarce nieruchomości zapisu, że "Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi" stanowiło wyłącznie "doprecyzowanie zasad wyceny nieruchomości", a co za tym idzie nie ma normatywnego charakteru (pod. zob. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 866/15 - orzeczenie dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151a § 1 Ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa w związku z art. 205 § 2 Ppsa uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata – ustalone na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) w wysokości 480 zł – oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), tj. łącznie 597 zł. Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni wykładnię prawa dokonaną przez Sąd i dokona merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącego.