IV SA/Po 1193/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.saekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi P. P., B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę Postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] (dalej jako: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") – działając na podstawie art. 29 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.; dalej jako: "Prawo geodezyjne i kartograficzne", w skrócie: "p.g.k.") – po rozpatrzeniu wniosków B. i P. P. (dalej jako: "Wnioskodawcy" lub "Skarżący"), wszczął postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości położonych w [...], oznaczonych następującymi numerami geodezyjnymi: – działki nr 20/7 z działką nr 20/10, – działki nr 20/9 z działkami nr 19/16, 19/17 i 20/14, – działki nr 20/10 z działką nr 20/12. Decyzją z 02 sierpnia 2012 r., nr WGK.6830.1.39.2011, Prezydent Miasta – działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 29 i art. 30 ust. 1 p.g.k. – umorzył postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte ww. postanowieniem, jako bezprzedmiotowe, w części dotyczącej punktów i linii granicznych następujących działek: 1) działki nr 20/7 będącej własnością Wnioskodawców z działką nr 20/10 będącą własnością Z. i J. P.; 2) działki nr 20/9 będącej własnością Wnioskodawców z działką nr 20/14 będącą własnością Z. i J. P,, 3) działki nr 20/9 z działką nr 19/16 będącą własnością Miasta [...] (dalej: "Miasto"), 4) działki nr 20/10 będącej własnością Z. i J. P. z działką nr 20/12 będącą własnością Zgromadzenia [...]. W uzasadnieniu Prezydent Miasta opisał przebieg postępowania, w tym wnioski właścicieli poszczególnych działek. Dalej organ I instancji stwierdził, co następuje: Ad 1) i 2). Rozgraniczenie działki nr 20/7 z działką nr 20/10 i działki nr 20/9 z działką nr 20/14 polega na ustaleniu położenia punktu granicznego łączącego te działki. Jest ono tożsame przedmiotowo i podmiotowo z toczącym się już postępowaniem rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek Wnioskodawców postanowieniem Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2011 r., nr [...], w którym właśnie ustalone zostanie położenie punktu granicznego łączącego działki nr: 20/9, 20/14, 20/10 i 20/7. W związku z tym postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte później, w części dotyczącej rozgraniczenia działek nr 20/7 z działką nr 20/10 i działki nr 20/9 z działką nr 20/14, stało się bezprzedmiotowe, Ad 3). Działki nr 20/9 i nr 19/16, stanowiące własność, odpowiednio, Wnioskodawców i Miasta, nie stykają się ze sobą i nie posiadają żadnego wspólnego punktu granicznego. Wynika to z mapy ewidencji gruntów i budynków. Wobec tego postępowanie w celu rozgraniczenia tych działek jest bezprzedmiotowe. Ad 4). Rozgraniczenie działki nr 20/10 z działką nr 20/12 jest prawnie niedopuszczalne, ponieważ Wnioskodawcy w tym zakresie nie posiadają przymiotu strony. Obydwie działki stanowią własność osób trzecich, nie związanych stosunkiem prawnym z Wnioskodawcami. Legitymowanym do złożenia wniosku o rozgraniczenie nieruchomości, jako że ustalenie przebiegu linii granicznej związane jest bezpośrednio z realizacją prawa własności nieruchomości, będzie jej aktualny właściciel, użytkownik wieczysty. Prawo to przysługuje także współwłaścicielowi, współużytkownikowi wieczystemu, posiadaczowi samoistnemu i posiadaczowi zależnemu w określonych sytuacjach. Wobec faktu, że żadna z tych przesłanek dla wymienionych działek nie zachodzi, postępowanie rozgraniczeniowe jest bezprzedmiotowe. Organ I instancji ocenił, że przedstawiony stan faktyczny i prawny wypełnia dyspozycję przepisu art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, odpowiednio w całości albo w części. Organ podkreślił, że po uwzględnieniu powyższego umorzenia, postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone na podstawie postanowienia z [...] kwietnia 2012r. dotyczyć będzie ustalenia granic i punktów granicznych działki nr 20/9 (własność Wnioskodawców) z działką nr 19/17 (własność I. i W. G). Od opisanej decyzji odwołanie wnieśli Wnioskodawcy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania toczącego się przed organem I instancji w przedmiocie częściowego umorzenia postępowania w zakresie rozgraniczenia działek nr: 20/7 z 20/10, 20/9 z 19/16, 20/9 z 20/14 oraz 20/10 z 20/12, względnie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji celem dalszego prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego w sprawie. W obszernym uzasadnieniu Skarżący zarzucili, że Prezydent Miasta nie zauważył konieczności rozróżnienia bezprzedmiotowości administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego od bezzasadności żądania strony zawartego we wniosku o rozgraniczenie. Stwierdzenie braku ustawowych, czyli materialnoprawnych, przesłanek przeprowadzenia rozgraniczenia, nie czyniło w żadnym razie bezprzedmiotowym postępowania rozgraniczeniowego w znaczeniu z art. 105 § 1 k.p.a., ale oznaczało jedynie bezzasadność żądania Wnioskodawców, która powinna skutkować wydaniem merytorycznej decyzji o umorzeniu administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 34 ust. 2 w zw. z ust. 1 p.g.k. i przekazaniem z urzędu sprawy o rozgraniczenie nieruchomości do sądu celem dalszego jej prowadzenia, a nie umorzeniem postępowania rozgraniczeniowego z powołaniem się na art. 105 § 1 k.p.a. Nadto Skarżący zarzucili wadliwą ocenę przez organ I instancji, że nie mają interesu prawnego w przeprowadzeniu rozgraniczenia działki nr 20/10 z działką nr 20/12, gdyż ich interes wynika z tego, że ustalenie położenia punktów i linii granicznych tych działek jest bezpośrednio związane z realizacją, przez Wnioskodawców, prawa własności do działek nr 20/7 i 20/9, a zwłaszcza z ustaleniem zakresu i zasięgu tego prawa. Punkt graniczny 846 jest wspólny nie tylko dla granicy między działkami nr 20/10 i 20/11 oraz nr 20/10 i 20/14, ale też między działką nr 20/14 a 20/12 oraz między działką nr 20/14 a 26/12 (dawniej nr 26/7). Skarżący ocenili również, że nie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa postępowania w sprawach [...] oraz [...] w zakresie rozgraniczenia działki nr 20/9 z działkami nr 19/16 i 20/14. W obu postępowaniach stronami są różne osoby. Obie sprawy nie są jeszcze ostatecznie zakończone, zatem nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania w jednej z nich. Nadto Skarżący wskazali, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji w aktach znajdowały się dwa wnioski stron postępowania o zawieszenie postępowania rozgraniczeniowego. Umorzenie postępowania bez uprzedniego rozpoznania skutecznie złożonego wniosku pozbawiło odwołujących się prawa do otrzymania postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania z pouczeniem o prawie do wniesienia zażalenia, a następnie prawa do wniesienia takiego zażalenia do organu wyższego stopnia. Decyzją z [...] października 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") – wskazując jako podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 k.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 30 ust. 1 i 2 p.g.k. wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony, przy czym postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. SKO wskazało, że podziela pogląd zawarty w wyroku WSA w Krakowie z 10 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1223/09, zgodnie z którym w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego pochodzi od osoby, która nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 p.g.k., albowiem nie przysługuje jej cywilnoprawny tytuł własności do nieruchomości, której granice stały się sporne, postępowanie rozgraniczeniowe z uwagi na brak przedmiotu postępowania staje się bezprzedmiotowe i jako takie podlega zakończeniu poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. SKO oceniło, że organ I instancji słusznie wskazał, iż działka nr 20/10 oraz działka nr 20/12 stanowią własność osób trzecich, a Skarżący nie dysponują żadnym tytułem prawnym do ww. nieruchomości. W związku z tym nie przysługuje im przymiot strony w postępowaniu rozgraniczeniowym, a tym samym nie posiadają legitymacji do skutecznego żądania rozgraniczenia tych działek. SKO nie podzieliło argumentacji Skarżących, że posiadanie interesu prawnego w rozgraniczeniu ww. działek wynika z faktu, iż posiadają one wspólne punkty graniczne z działkami stanowiącymi własność Skarżących, bowiem nie przesądza to o posiadaniu przez nich jakiegokolwiek prawa rzeczowego do tych działek. SKO podzieliło natomiast stanowisko organu I instancji, iż brak jest podstaw do rozgraniczenia działek nie sąsiadujących ze sobą, tj. działki nr 20/9 z działką nr 19/16. Podkreśliło, że z akt sprawy wynika, iż ww. działki nie posiadają wspólnego punktu granicznego, a co za tym idzie – ich rozgraniczenie nie jest dopuszczalne. Wreszcie jako zasadne SKO przyjęło stanowisko organu I instancji, że prowadzenie dwóch postępowań o rozgraniczenie działek nr: 20/7 z 20/10 oraz 20/9 z 20/14 jest bezprzedmiotowe, gdyż kolejne merytoryczne rozstrzygnięcie prowadziłoby do zbędnego mnożenia postępowań. Na opisaną decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyli Wnioskodawcy, zarzucając: 1) wadliwą wykładnię i zastosowanie w sprawie art. 105 k.p.a., w szczególności nieuwzględnienie, że zgodnie z literalnym brzemieniem art. 105 § 1 w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. może nastąpić wyłącznie z powodu braku formalnych (procesowych) przesłanek, czyli ze względu na brak sprawy administracyjnej w rozumieniu tego przepisu, a nie z powodu braku materialnoprawnych przesłanek rozgraniczenia. Taki brak winien skutkować albo oddaleniem wniosku o rozgraniczenie, albo umorzeniem postępowania w całości na podstawie art. 34 ust. 2 w zw. z ust. 1 p.g.k. i przekazaniem sprawy z urzędu sądowi do sądowego etapu postępowania rozgraniczeniowego; 2) wadliwe, a co najmniej przedwczesne, przyjęcie zbędności i niedopuszczalności rozgraniczenia działek nr: 20/7 z 20/10 i 20/9 z 20/14 poprzez przyjęcie, że zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa dwóch postępowań, 3) wadliwe, a co najmniej przedwczesne, przyjęcie zbędności i niedopuszczalności rozgraniczenia działek nr: 20/10 z 20/12 stanowiących własność osób trzecich, 4) wadliwe, a co najmniej przedwczesne, przyjęcie zbędności i niedopuszczalności rozgraniczenia działki Skarżących nr 20/9 z działką Miasta nr 19/16 z powołaniem się na to, że działki te nie mają wspólnego punktu granicznego, 5) pominięcie rozważenia, czy postępowanie w niniejszej sprawie może prowadzić i decyzję w przedmiocie częściowego umorzenia podejmować Prezydent Miasta, w sytuacji, gdy jest on jednocześnie stroną tego postępowania, gdyż przedmiotem postępowania jest między innymi działka stanowiąca własność Miasta, 6) naruszenie zasad procedowania administracyjnego, w tym reguł postępowania dowodowego, przez całkowite niewykonanie ustawowego obowiązku zebrania wszechstronnego materiału dowodowego w przedmiocie przesłanek częściowego umorzenia postępowania, powielenie błędów poczynionych w tym zakresie przez organ I instancji, w tym zwłaszcza nieuzasadnione pominięcie dowodów zgłoszonych przez Skarżących na okoliczność konieczności rozgraniczenia punktów granicznych i działek, co do których umorzono częściowo postępowanie, a szczególnie dowodu z opinii biegłych, połączone z bezpodstawnym i niezgodnym z prawem przypisywaniem sobie wyłącznej kompetencji w zakresie oceny okoliczności wymagających wiadomości specjalnych z dziedziny geodezji i prawa geodezyjnego, dostępnej wyłącznie profesjonalnym biegłym specjalistom z tej dziedziny, 7) brak jakiegokolwiek stanowiska co do zaniechania przez organ I instancji przed wydaniem decyzji formalnego rozpoznania wniosku stron o zawieszenie postępowania, znajdującego się w aktach sprawy, a w ślad za tym brak stanowiska co do możliwego wpływu tego uchybienia na rozstrzygnięcie organu I instancji, 8) pozbawienie Skarżących możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a., połączone z zaniechaniem rozważenia, czy i jaki wpływ na wynik postępowania miało takie samo uchybienie popełnione przez organ I instancji; 9) niewłaściwe i niezgodne z prawem zredagowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, poprzez pominięcie przez SKO ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, 10) naruszenie prawa Skarżących do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy w toku instancji w zakresie przesłanek częściowego umorzenia postępowania, 11) pogwałcenie zasad praworządnego prowadzenia postępowania administracyjnego w demokratycznym państwie prawa wyrażonych w art. 6–11 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, które, zdaniem Skarżących, "miało, a przynajmniej mogło mieć istotny wpływ na treść postanowienia SKO" [powinno być: "decyzji" – uw. Sądu], stanowiąc zarazem rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z: – art. 1 pkt 1, 6-11 i 15, 24 ust. 1 i 3, 28, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80, 81, 84 § 1, 89 § 1-2, 92, 97 § 1 pkt 4, 105 § 1-2, 107 § 1-5, 123 § 1-2, 138 §1 i 2 k.p.a. w zw. z: – art. 21 ust. 1, 29 ust. 1-2, 34 ust. 1 i 4 p.g.k., – art. 46, 140 i 144 k.c., – "§ 9 ust. 1 pkt.1-2, § 9 ust. 1 Rozporządzenia z 29 III 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków", – "§ 11 pkt.2 w zw. z § 2 pkt.3, 4, 6, § 12 ust. 2, § 16, § 17, § 20 pkt.10 i § 24 Rozporządzenia z 14 VI 1999r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości", – art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, które jednocześnie, zdaniem Skarżących, pozbawiło ich w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. możliwości obrony swoich praw w postępowaniu w przedmiocie częściowego umorzenia postępowania. Z powołaniem się na te zarzuty Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności obu wydanych w sprawie decyzji, względnie ich uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, albo uchylenie zaskarżonej decyzji [określonej przez Skarżących błędnie mianem "postanowienia" – uw. Sądu] i przekazanie sprawy SKO celem ponownego rozpatrzenia odwołania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych w sprawie. W obszernym uzasadnieniu skargi Skarżący zawarli wniosek o przeprowadzenie dowodu ze wspólnej opinii Katedry Geodezji i Astronomii Geodezyjnej Wydziału Geodezji i Kartografii Politechniki Warszawskiej oraz Instytutu Prawa Cywilnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, wydanej na podstawie analizy akt niniejszej sprawy, akt sprawy [...] (w tym [...]) oraz wymienionych zarzutów Skarżących. Celem umożliwienia biegłym przeprowadzenia ww. dowodu, Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu I instancji do dostarczenia wskazanych przez Skarżących akt spraw, map, operatów oraz wyszczególnionych informacji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżąca B. P. uzupełniła wywody i wnioski skargi. Pismem datowanym na dzień 11 czerwca 2013 r. przesłanym do tut. Sądu faksem (z nr [...] – "Sąd [...]") w dniu 12 czerwca 2013 r. (godz. 10:22) skarżący P. P. wniósł o odroczenie rozprawy z uwagi na kolizję tego terminu z obowiązkami służbowymi Skarżącego, określonymi jako "prowadzenie własnej wokandy, bez możliwości zastępstwa przez innego sędziego". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem obie wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu na tyle istotnych naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji zebrały cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w sposób nie budzący istotniejszych zastrzeżeń. W tym zakresie najpoważniejszym dostrzeżonym przez Sąd uchybieniem było jedynie niepozyskanie na etapie postępowania administracyjnego wypisów z ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości (działek), których dotyczyły skarżone decyzje. Jednakże nawet to uchybienie nie było istotne i pozostało bez wpływu na wynik sprawy, już choćby z tej przyczyny, że ustalony przez organy na podstawie innych zebranych w aktach materiałów status właścicielski poszczególnych działek nie był kwestionowany przez żadną ze stron, a pozyskane przez Sąd w toku postępowania ww. wypisy tylko potwierdziły niewadliwość ustaleń organów w tej kwestii. W ocenie Sądu także w pozostałym zakresie organy dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań. Sąd zaznacza, że jako prawidłowe ocenia nie tylko rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji (tj. utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji), ale również podziela argumenty zaprezentowane przez SKO w jej uzasadnieniu. Organ II instancji słusznie rozpoczął uzasadnianie swojej decyzji od wskazania na okoliczność stanowiącą cechę charakterystyczną postępowania rozgraniczeniowego, jaką jest – wyrażony w art. 30 ust. 4 p.g.k. – obowiązek wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Oznacza to, że do wszczęcia postępowania – czy to z urzędu, czy na wniosek – dochodzi dopiero z chwilą wydania takiego postanowienia. Jest to niewątpliwie odrębność względem ogólnej regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem SKO z przywołanego przepisu wynika, że w sytuacji, jeżeli do właściwego miejscowo wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wpłynie wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, to organ administracji zobligowany jest wydać postanowienie o jego wszczęciu. Godzi się zauważyć, że w istocie podobny pogląd został wyrażony w prawomocnym wyroku WSA z 21 kwietnia 2009 r. (III SA/Wr 3/09, CBOSA), w którym przyjęto, że ustawodawca nie dopuścił w żadnym wypadku do wydawania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Jakkolwiek taki pogląd może wydawać się nazbyt kategoryczny w swej wymowie, to jednak Sąd jego bliżej nie analizuje, ani się doń nie odnosi, gdyż w niniejszej sprawie prawidłowość postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego (z 06 kwietnia 2012 r.) co do zasady nie podlega badaniu przez Sąd, już choćby z uwagi na wiążący Sąd zakaz reformationis in peius (art. 134 § 2 p.p.s.a. – nie ulega bowiem wątpliwości, że ewentualne uchylenie tego postanowienia przez Sąd byłoby orzeczeniem "na niekorzyść" Skarżących w rozumieniu tego przepisu). W każdym razie należy stwierdzić, że jeżeli już do wszczęcia postępowania doszło, to celem działania każdego organu w każdej sprawie powinno być zgodne z prawem załatwienie danej sprawy w możliwie krótkim czasie i w sposób jak najbardziej ekonomiczny (verba legis: "najprostszymi środkami" – art. 12 k.p.a.). Skoro zatem w niniejszej sprawie organ dostrzegł, iż doszło do kumulacji postępowań o tym samym przedmiocie, tj. dotyczących rozgraniczenia tych samych działek, to słusznie uznał za zbędne ich równoległe toczenie się. Tym bardziej, że z uwagi na specyfikę postępowań rozgraniczeniowych, wyrażającą się w ich celu (ustalenie przebiegu granic określonych nieruchomości), podnoszone przez Skarżących ewentualne różnice co do kręgu podmiotów występujących w ww. postępowaniach, są tu bez znaczenia. W konsekwencji należy stwierdzić, że organ I instancji postąpił trafnie umarzając postępowanie wszczęte później, w części dotyczącej rozgraniczenia działki nr 20/7 z działką nr 20/10 oraz działki nr 20/9 z działką nr 20/14, jest bezprzedmiotowe. Ewentualne, postulowane przez Skarżących, zawieszanie postępowania wszczętego później na długi czas, aż zostanie zakończone postępowanie wcześniejsze – co następnie i tak skutkowałoby koniecznością umorzenia postępowania wszczętego później ze wskazaniem na załatwienie sprawy we wcześniejszym postępowaniu – byłoby tylko mnożeniem zbędnych, a kosztownych czynności organów administracji, zaś w szerszej perspektywie: mogłoby nawet stanowić mimowolną zachętę do składania wniosków typowo pieniackich. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, przywołany przez SKO, pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku WSA z 10 listopada 2010 r. (III SA/Kr 1223/09, CBOSA) co do sposobu zakończenia postępowania wszczętego na wniosek nie-strony. Warto przy tym nadmienić, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 marca 2012 r. (I OSK 449/11, CBOSA) oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA, podzielając w uzasadnieniu m.in. argument, iż w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego pochodzi od osoby, która nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 p.g.k., albowiem nie przysługuje jej cywilnoprawny tytuł własności do nieruchomości, której granice stały się sporne, postępowanie rozgraniczeniowe z uwagi na brak przedmiotu postępowania staje się bezprzedmiotowe i jako takie podlega zakończeniu poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd zaznacza, że zarzuty opisane w punktach 1–4 skargi są generalnie powtórzeniem argumentów zawartych w odwołaniu. Sąd ocenia, że SKO odniosło się do tych argumentów dostatecznie dokładnie i wyczerpująco. W szczególności działki nr 20/10 i 20/12 rzeczywiście stanowią własność osób trzecich, a Skarżący nie dysponują żadnym tytułem prawnym do którejkolwiek z tych działek. W związku z tym Skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu rozgraniczeniowym. Organ II instancji słusznie nie podzielił argumentacji Skarżących, że posiadanie przez nich interesu prawnego w rozgraniczeniu przedmiotowych działek wynika z faktu, iż działki te posiadają wspólne punkty graniczne z działkami stanowiącymi własność Skarżących – bowiem nie przesądza to o posiadaniu przez nich jakiegokolwiek prawa rzeczowego do tych działek. Na podnoszonej przez Skarżących podstawie faktycznej, ale raczej tylko na zasadzie absolutnego wyjątku, można by jedynie rozważać, czy Skarżącym nie przysługiwałby ewentualnie wtórny interes prawny oparty na tzw. prawie refleksowym (por. A. Matan, Ochrona praw refleksowych w postępowaniu administracyjnym, "Casus" z 2005 r. nr 35, s. 10), który jednak uprawniałby ich jedynie do wzięcia udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym dotyczącym ww. działek, o ile takowe by się już toczyło z inicjatywy uprawnionego podmiotu (dysponenta prawa rzeczowego do którejś z tych działek), natomiast na pewno nie legitymuje ich do wszczęcia takiego postępowania. Brak jest również podstaw do rozgraniczenia działek nie sąsiadujących ze sobą, tj. działki nr 20/9 z działką nr 19/16. SKO zasadnie podkreśliło, że z akt sprawy wynika, iż ww. działki nie posiadają wspólnego punktu granicznego, a co za tym idzie – ich rozgraniczenie nie jest dopuszczalne. Odnosząc się zaś do zarzutu opisanego w punkcie 5 skargi wskazać trzeba, że jedna z wchodzących tu w grę działek (nr 19/16) stanowi własność Miasta, którego organ wykonawczy – Prezydent Miasta – orzekał w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji Należy jednak zauważyć, że w analizowanej sprawie Prezydent Miasta ma wyznaczoną przez ustawę (Prawo geodezyjne i kartograficzne) rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się zaś pogląd, że brak jest wyraźnej normy, wzorem uchylonego art. 27a k.p.a., wyłączającej wójta (burmistrza, prezydenta miasta) od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną. Obowiązku takiego nie można się wprost dopatrzeć w regulacjach art. 24 § 1 i 4 k.p.a. Nie można stawiać znaku równości pomiędzy instytucją przedstawicielstwa strony i pełnieniem funkcji wykonawczych gminy, i tym samym zakładać, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest zawsze, z mocy prawa, jej przedstawicielem. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej. I dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy (zob. wyrok NSA z 01.04.2009 r., II OSK 460/08, CBOSA). Wyprowadzanie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, prowadzące w następstwie do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego, nie znajduje podstaw (zob. wyrok NSA z 30.03.2010 r., II OSK 88/10, CBOSA). Konkludując, Prezydent Miasta mógł prowadzić postępowanie i zakończyć je decyzją w sytuacji, gdy postępowanie dotyczyło również działki będącej własnością Miasta. Jako całkowicie bezzasadny Sąd ocenia też zarzut postawiony w punkcie 6 skargi. Ponieważ organ administracji załączył do skargi nie w pełni kompletne akta, Sąd – o czym była już mowa na wstępie – wezwał o uzupełnienie akt poprzez nadesłanie kopii wypisów z ksiąg wieczystych o numerach wymienionych w postanowieniu wszczynającym postępowanie rozgraniczeniowe (k. 101-119). Lektura całokształtu akt sprawy pozwala stwierdzić, że organy wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne. W szczególności organ I instancji prawidłowo ustalił właścicieli poszczególnych działek. Sąd stwierdza, że zebrany materiał implikował podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie – umorzenie postępowania we wskazanej części. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w punkcie 7 skargi Sąd stwierdza, że skoro organ I instancji uznał (słusznie), że postępowanie należało w części umorzyć, to zasadnie odstąpił od rozpoznawania wniosku o zawieszenie postępowania, jako w istocie bliżej idącego. Sąd podkreśla przy tym z aprobatą, że w aktach SKO jest kopia pisma Prezydenta Miasta z [...] maja 2012 r. do Z. i J. P. (k. 29) z informacją, że gdy decyzje o częściowym umorzeniu staną się ostateczne, to organ rozpatrzy wniosek stron o umorzenie postępowania, o czym oddzielnie poinformuje adresatów pisma. Rację mają Skarżący wskazując w punkcie 8 skargi na odstąpienie przez organy od obowiązku, jakim jest umożliwienie wypowiedzenia się stronom co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 2 k.p.a.). W aktach sprawy brak jest przy tym utrwalenia, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady wysłuchania stron (art. 10 § 3 k.p.a.). Jest oczywiste, że takie procedowanie naruszyło przywołane przepisy postępowania administracyjnego. Nie budzi jednak wątpliwości i to, że opisane naruszenie przepisów postępowania w okolicznościach sprawy nie miało istotnego wpływu na jej wynik – a tylko naruszenie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy stanowi podstawę uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) Sąd nie podziela stanowiska Skarżących, jakoby SKO nie ustosunkowało się do zarzutów podniesionych w odwołaniu (pkt 9 skargi). Lektura uzasadnienia organu wyższego stopnia wskazuje, że SKO zarówno przytoczyło treść zarzutów odwołania, jak i w sposób dostatecznie szczegółowy odniosło się do nich. Jako całkowicie niezrozumiałe Sąd ocenia zarzuty naruszenia prawa Skarżących do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy w toku instancji w zakresie przesłanek częściowego merytorycznego umorzenia postępowania (pkt 10 skargi) oraz "pogwałcenia zasad praworządnego prowadzenia postępowania administracyjnego w demokratycznym państwie prawa" (pkt 11 skargi). Uzasadnienie decyzji SKO wskazuje jednoznacznie, że organ wyższego stopnia ponownie i w całej rozciągłości rozpoznał i rozstrzygnął sprawę, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. SKO zajęło własne stanowisko w sprawie – acz zbieżne ze stanowiskiem organu I instancji (co zrozumiałe w sytuacji utrzymania decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy) – przywołując także własne argumenty. Zarazem Sąd nie dostrzegł w ocenianym postępowaniu istotnego naruszenia (nie mówiąc już o "pogwałceniu") zasad prowadzenia postępowania, a jedynie nieliczne, wyżej sygnalizowane, uchybienia, które jednak nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do wniosku dowodowego zawartego w uzasadnieniu skargi, Sąd wskazuje, że, co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera zasadniczo na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., a który dotyczy jedynie możliwości przeprowadzenia uzupełniającego dowodu, i to tylko z dokumentu (a więc już nie w szczególności z opinii biegłych). Mając na względzie, że dopuszczalność wyjaśnienia istotnych wątpliwości musi być oceniana na tle konkretnej sprawy i w aspekcie okoliczności, które mają wpływ na treść jej rozstrzygnięcia, Sąd nie dostrzegł powodu do zasięgania w niniejszej sprawie przez organy administracji opinii biegłych geodetów bądź kartografów, a tym bardziej prawników. Z kolei odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącego P. P. o odroczenie rozprawy Sąd kierował się zasadą szybkości działania (art. 7 p.p.s.a.), przy jednoczesnym stwierdzeniu braku podstaw do uznania, że mogłoby dojść tą drogą do pozbawienia strony możności działania lub obrony jej praw. Należy mieć bowiem na uwadze specyfikę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny – w tym zwłaszcza stosowane przezeń kryterium legalności oraz brak związania zarzutami i wnioskami skargi oraz podnoszonymi w niej argumentami, a także istotnie ograniczoną możliwość prowadzenia postępowania dowodowego – a ponadto fakt, iż oboje Skarżący mieli możliwość szerokiego przedstawienia swego stanowiska w skardze oraz późniejszych pismach procesowych – z czego też skorzystali – oraz że nie widać było przeszkód, aby przynajmniej skarżąca B. P. stawiła się na rozprawie. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. ja