IV SA/Po 1207/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w N. T. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola 1. stwierdza nieważność zaskarżonej w § 5 uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. określa, że zaskarżona uchwała opisana w pkt 1 wyroku nie może być wykonana W dniu [...] listopada 2010 r. Rada Miejska w Z., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.dalej jako- u.s.o.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Z. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy w N. T. zarzucając jej istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez brak precyzyjnego określenia, co się składa na każde ze świadczeń przekraczających podstawę programową oferowanych przez przedszkole publiczne, a także brak określenia opłaty za każde z tych świadczeń osobna. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w przypadku opłat za korzystanie z przedszkoli publicznych "opłatę" rada gminy winna ustalić tylko w czasie pobytu dziecka w przedszkolu przekraczającym ustawowe minimum wynoszące 5 godz. Dziennie czyli ponad podstawę programową. Konieczne jest zatem wskazanie zakresu i rodzaju świadczeń realizowanych przez przedszkole w czasie objętym opłatą, podanie czy realizują one podstawę programową wychowania przedszkolnego czy też w tej podstawie się nie mieszczą. Obowiązujące przepisy nie definiują pojęcia "opłata". Opłatę taką należy zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Stanowi ona instytucję prawno-finansową, dla której charakterystyczny jest związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej, a więc spełniać ona powinna wymóg ekwiwalentności wyrażający się w tym, że opłatę wnosi się za konkretne świadczenie organu państwowego lub samorządowego i w relacji do konkretnych podmiotów. Potwierdza to art. 6 ust. 1 uso, zgodnie z którym przedszkola publiczne winny realizować program wychowania przedszkolnego uwzględniając podstawę programową. Realizacja tego programu winna odbywać się w sposób bezpłatny, natomiast za świadczenia publicznych przedszkoli, wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego dozwolone jest pobieranie opłat. Prokurator wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym opłata za świadczenia ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego nie może być ani stała, ani dowolna (wyrok NSA z 26.07.2012 I OSK 1070/12). Ustalenie opłaty za korzystanie z przedszkola publicznego na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 u.s.o. (wyrok NSA z 03.03.2009 r. I OSK 1189/08). Zdaniem Skarżącego w § 3 zakwestionowanej uchwały Rada Miejska w sposób zbiorczy określiła, jakie rodzaje świadczeń przedszkola przekraczają podstawę programową. Jednak przynajmniej część ujętych w tym przepisie zajęć opiekuńczo-wychowawczych określonych jako rozszerzone świadczenia przedszkolne, w ocenie prokuratora mieści się w podstawie programowej, a tym samym w świetle powyższych rozważań powinny być one realizowane bezpłatnie. Wskazany wyżej akt wykonawczy określając zajęcia mieszczące się w granicach podstawy programowej kieruje się głównie celem, jaki poprzez te zajęcia należy osiągnąć w zakresie rozwoju dziecka. Konstrukcja przepisów prawa może oczywiście powodować trudności w zdefiniowaniu przez organ uchwałodawczy gminy tych zajęć, które tę podstawę programową przekraczają i mogą być realizowane przez przedszkole za opłatą, co jednak nie zwalnia organu z tego obowiązku. Prokurator wskazał, iż obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. W ocenie Prokuratora ogólnikowe ujęcie przedmiotowej opłaty w zaskarżonej uchwale powoduje przyjęcie tylko jednej, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole, co bez wątpienia przekracza delegację ustawową, a tym samym narusza art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ewentualnie odrzucenie, wskazując, że w obowiązującym stanie prawnym Rada Gminy była uprawniona do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielanie przez przedszkola publiczne w zakresie co najmniej podstawy programowej. W ocenie organu przedszkola publiczne maja prawo pobierać opłaty za świadczenia, które musza być skonkretyzowane w celu realizacji zasady ekwiwalentności tych świadczeń i opłat. Zakres usług przedszkola za jakie pobierana jest opłata oraz uszczegółowienie co się na owo opłacane świadczenie składa, a także czas pobytu dziecka w przedszkolu, terminy wnoszenia opłat oraz formę płatności, określa w szczególności umowa cywilnoprawna zawarta z rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale tylko w części. W myśl przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktów prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa, pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia do nich (i spełnienia przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być wyłącznie stosowane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. W stosunku do prawa miejscowego zasady te wyraża przede wszystkim art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa (delegacja). Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy uprawnione do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa. W niniejszej sprawie uchwała została wydana na podstawie i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w związku z art. 3 pkt 1 u.s.o, organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.s.o. określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, tj. zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 u.s.o. organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z dyspozycją wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Przywołana powyżej regulacja obowiązuje od dnia 1 września 2010 r. na podstawie art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 5 sierpnia 2010 r., celem nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu projektu podniesiono również, że taka interpretacja zgodna jest z tym, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie. Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale nadal istnieje obowiązek w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty przez podstawę programową wychowania przedszkolnego lub podstawę programową kształcenia ogólnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Podstawa programowa określona w art. 3 pkt 13 u.s.o. została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009r., Nr 4, poz.17). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogą być pobierane opłaty. Wobec powyższego w obecnym stanie prawnym ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie jest powiązane, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 u.s.o. W tej sytuacji w czasie objętym opłatą mogą być realizowane: zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i odnoszące się w pozostałej części do nauczania, wychowania i opieki, w zakresie nie realizującym podstawy programowej. A zatem w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art.14 ust.5 ustawy nie ma już znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Zbędne jest także powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń, za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny (określony statutem – art.60 ust.1 ustawy) i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega zarówno kontroli nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców. Zaskarżona uchwała nie wprowadza też opłaty stałej za uczęszczanie dziecka do przedszkola. Opłata ta naliczana jest za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. O opłacie stałej można mówić w sytuacji, gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielane są świadczenia. Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art.5 ust.5 ustawy, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art.14 ust.5 ustawy. W sytuacji gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności (tak też wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013, sygn..akt I OSK 1581/12). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, ustalone opłaty mają właśnie taki charakter symboliczny. Również w ocenie Sądu nie naruszają art.6 ust.1 pkt 2 w zw. z art.14 ust.5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wprowadzone zaskarżoną uchwałą ulgi w opłatach za pobyt w przedszkolu publicznym drugiego i kolejnych dzieci z jednej rodziny (§ 7 uchwały). Ulgi takie sprzyjają upowszechnieniu edukacji przedszkolnej poprzez możliwość objęcia tą edukacją jak największej ilości dzieci. Zapewniają każdemu dziecku prawo do opieki i nauki, urzeczywistniają wreszcie zasadę sprawiedliwości społecznej, o której mowa w art.2 Konstytucji RP. Dotyczy to wyrównania szans dzieci wychowujących się w różnych rodzinach bez względu na liczbę wychowywanych w tych rodzinach dzieci. Dla rodzin wielodzietnych, ponoszących większe wydatki na utrzymanie i wychowanie dzieci, zbyt wysoka opłata za świadczenia przedszkolne mogłaby być barierą ograniczającą dostęp dzieci z tych rodzin do świadczeń edukacyjnych (tak uchwała NSA składu 7 sędziów z dnia 11 grudnia 2012r., I OPS 6/12). Jedynie w ocenie Sądu niezrozumiałe jest uregulowanie zawarte w § 5 zaskarżonej uchwały, mówiące o tym, iż miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji świadczeń ustalana jest jako iloczyn liczby dni pracy przedszkola w danym miesiącu, stawki godzinowej, o której mowa w § 4 oraz dziennej liczby godzin wykraczających ponad pięciogodzinną podstawę programową ustaloną na podstawie umowy. Regulacja ta jest o tyle niezrozumiała, że godzinowa odpłatność za świadczenia ustalona już została w § 4 zaskarżonej uchwały. Zatem brak było potrzeby i podstaw do formułowania § 5 i w tym zakresie uchwała ze względu na treść i charakter regulacji pozostawała w istotnej sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa w związku z czym, Sąd stwierdził jej nieważność o czym orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 j.t.). O niewykonalności w tym zakresie Sąd orzekł na podstawie art.152 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe w pozostałym zakresie Sąd zważył, iż zaskarżona uchwała nie pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, w związku z czym na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 j.t.) skargę oddalił.