IV SA/Po 1212/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2014 r. sprawy ze skarg Zarządu Dróg Miejskich, Uniwersytetu im. A. M. w P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] lipca [...] r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Uniwersytetu im. A. M. w P. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz na rzecz Zarządu Dróg Miejskich w P. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z [...] lipca 2014 r., nr [...], znak [...] (dalej postanowienie z [...] lipca 2014 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej PINB albo organ I instancji) działając na podstawie art. 97 §1 pkt 4 oraz art. 100 §1 w zw. z art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych polegających na wykonaniu ulicy V. - W. w Poznaniu, na odcinku od ul. B. do Dz. - działka nr [...], arkusz nr [...], obręb U. oraz działka nr [...] i [...], arkusz nr [...], obręb U. oraz wezwał podmiot administrujący powyższą ulicą, tj. Zarząd Dróg Miejskich w P. (dalej ZDM) do wystąpienia w terminie 1 miesiąca, do Prezydenta Miasta P. (dalej Prezydent), działającego za pośrednictwem Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania, z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej budowy wyżej wymienionej ulicy. W uzasadnieniu PINB ustalił, że ulica V. - W. w P. stanowi drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej udp), co wynika nie tylko z udostępnionego powszechnie przez ZDM wykazu, jak i stanowiska Prezydenta wyrażonego w piśmie z dnia 22 czerwca 2011 r. Droga ta stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud. z 1994 r.) jak i art. 2 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm., dalej pr.bud. z 1974 r.), a jego wykonanie, stanowiąc budowę, wymagało uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego PINB przyjął, że fragment ulicy V. - W. został wybudowany w czasie obowiązywania pr.bud. z 1974 r., najprawdopodobniej w drugiej połowie 1994 r. Świadczy o tym przede wszystkim znajdująca się w aktach sprawy, a udostępniona przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego "Geopoz" dokumentacja fotograficzna, pochodząca z 1994 i 1995 r. Postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło jednak do ujawnienia podmiotu będącego inwestorem robót związanych z budową tego obiektu. Zgodnie z obowiązującymi w okresie budowy drogi wewnętrznej przepisami inwestycja ta wymagała uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek ten wynika z art. 28 ust. 1 pr.bud. z 1974 r., jak i przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz.U. 1975 r., nr 8, poz. 48 ze zm.). Przeprowadzone w sposób wnikliwy i wielowątkowy postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do ustalenia, że inwestycja została zrealizowana w sposób legalny, tj. na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzji takiej ani wiedzy o niej nie ma właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej, tj. Prezydent, podmioty władające terenem, jak i administrator drogi ZDM. W zaistniałej sytuacji konieczne jest zdaniem PINB ustalenie, czy budowa opisanej ulicy nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku zaistnienia takiej sytuacji zachodziłaby konieczność wydania nakazu rozbiórki o którym stanowi art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1974 r. PINB opierając się na sformułowanym w orzecznictwie sądowym poglądzie uznał, że stosując art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1974 r. organ nadzoru budowlanego powinien ustalić przeznaczenie terenu, na którym zlokalizowany jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania, według przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez organ, a następnie dokonać porównania ocenianej inwestycji z tymi przepisami. Dlatego ustalenie warunków zabudowy dla samowolnej budowy drogi należało uznać za zagadnienie wstępne dla postępowania przed organem nadzoru budowlanego. W zażaleniu od powyższego postanowienia z [...] lipca 2014 r. Rektor Uniwersytetu im. A. M. (dalej Rektor UAM) podkreślił, że zawieszenie postępowania oraz wezwanie podmiotu administrującego ulicą do wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy mogłoby doprowadzić do zalegalizowania oczywistej samowoli budowlanej, co stoi w sprzeczności z planami inwestycyjnymi UAM na Kampusie M. Postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] sierpnia 2014 r.) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) uchylił zaskarżone postanowienie w części określającej ZDM jako podmiot administrujący ulicą V. - W. w Poznaniu, na odcinku od. ul. B. do Dz. i w to miejsce nałożył obowiązek na ZDM jako zarządcę drogi przebiegającej w ulicy V. - W. w Poznaniu, na odcinku od. ul. B. do Dz. oraz w części określającej jednomiesięczny termin wykonania wezwania do wystąpienia przez ZDM do Prezydenta, działającego za pośrednictwem Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P., z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej rozbudowy i w tym zakresie orzekając o obowiązku wykonania wezwania w terminie do dnia 30 września 2014 r., w pozostałym zakresie utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu WWINB wyjaśnił, że wyczerpujące wyjaśnienie dopuszczalności legalizacji budowy ulicy V. - W. w P., na odcinku od. ul. B. do Dz. - działka nr [...], arkusz nr [...], obręb U. oraz działka nr [...] i [...] arkusz nr [...] obręb U., wymaga uzyskania przez zarządcę obiektu decyzji o warunkach zabudowy. WWINB mając jednak na uwadze nieprecyzyjne określenie przez PINB terminu wykonania wezwania (polegające na braku podania początkowej daty, od której należy liczyć wyznaczony 1 miesiąc), zmienił termin wykonania wezwania określając go przez podanie konkretnej daty końcowej. WWINB wyjaśnił równocześnie, że niniejsze postępowanie zażaleniowe dotyczy wyłącznie zasadności wydania przez PINB postanowienia z dnia 9 lipca 2013 r., zatem organ odwoławczy nie może odnieść się do zarzutów zawartych w zażaleniu dotyczących kwestii, które zostaną rozpatrzone merytorycznie w decyzji administracyjnej kończącej postępowanie administracyjne w sprawie legalności odcinka drogi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) z 22 września 2014 r. Rektor UAM zaskarżył postanowienie z 28 sierpnia 2014 r. zarzucając naruszenie art. 97 §1 pkt 4 kpa, art. 77, 80 i 107 §3 kpa, art. 37 i 40 pr.bud. z 1974 r., art. 6-10 kpa. Rektor UAM wniósł o uchylenie postanowienia z [...] sierpnia 2014 r. oraz postanowienia z [...] lipca 2014 r., przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Rektor UAM wyjaśnił, że od samego początku toczącego się postępowania wnosił o zamknięcie drogi oraz doprowadzenie terenu do stanu pierwotnego, ponieważ zalegalizowanie samowoli stoi w sprzeczności z planami inwestycyjnymi Uniwersytetu. PINB nie udowodnił, że wykonał wszystkie możliwe czynności i działania, które pozwoliłyby zidentyfikować inwestora dla fragmentu ulicy V. - W.. Nie wydaje się możliwym, by nie można było ustalić, kto występował do dostawców mediów o wykonanie sieci, o uzgodnienie, o odbiór sieci w tym właśnie fragmencie ulicy V. - W.. Ponadto nie wydaje się również możliwym by nie można było ustalić, kto montował progi zwalniające, montował lampy uliczne i je przekazywał do właściwych operatorów, a w ostateczności, kto za to płaci. Rektor [...] za pozbawione podstaw przyjął wszystkie działania, które są próbą legalizacji samowoli podkreślając, że nie dopuści do wyrażenia zgody na tą właśnie samowolę na terenach Uniwersytetu. Zdaniem Rektora [...] jedynym możliwym wyjściem jest rozbiórka tego fragmentu ulicy V. - W. Jeżeli ten fragment ulicy został zrealizowany na zlecenie przez nieznane osoby to innego wyjścia nie ma jak tylko rozbiórka. W sposób bowiem oczywisty jakakolwiek próba legalizacji tej drogi godzić będzie w statutowe cele i zadania, jakie musi realizować Uniwersytet (k. 4-10 akt IV SA/Po 1213/14). W odpowiedzi na skargę z [...] października 2014 r., nr [...], WWINB zwracając uwagę na bezzasadność skargi wniósł o jej oddalenie (k. 16 akt IV SA/Po 1213/14). Skargę do WSA wniósł również Dyrektor ZDM pismem z [...] września 2014 r., nr [...], wnosząc o uchylenie postanowienia z [...] sierpnia 2014 r. w części określającej ZDM jako zarządcę drogi przebiegającej w ulicy V.-W. w Poznaniu na odcinku od ulicy B. do ulicy Dz. oraz części dotyczącej wystąpienia przez ZDM do Prezydenta z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej rozbudowy ulicy. W uzasadnieniu Dyrektor ZDM podkreślił, że nieruchomość, na której zrealizowano inwestycję pozostaje w administracji oraz zarządzaniu Uniwersytetu im. Adama M. w Poznaniu. Utrzymanie dróg wewnętrznych oraz infrastruktury z nimi związanej (np. mostów, wiaduktów), o ile znajduje się ona na nieruchomości pozostającej w zarządzie określonego podmiotu, bądź pozostaje jego własnością należy do tego podmiotu. PINB nie przeanalizował zapisów uchwały Rady Miasta Poznania z dnia [...] września 2013 r., nr [...], zmieniającej uchwałę w sprawie nadana statutu Zarządowi Dróg Miejskich. W myśl §3 ust. 2 uchwały Zarząd "zarządza drogami wewnętrznymi znajdującymi się na gruntach stanowiących własność Miasta P. i Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent Miasta P. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej". W dniu [...] kwietnia 2006 r. pismem nr [...] Zastępca Prezydenta Miasta Poznania "polecił Dyrektorowi tut. Zarządu wykonanie postanowienia Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2006 r. (wyciąg z Prot. [...] pkr. [...]) w zakresie administrowania przez Zarząd Dróg Miejskich w P. od dnia [...] kwietnia 2006 r. drogami wewnętrznymi zlokalizowanymi na gruntach stanowiących własność Miasta Poznania i Skarbu Państwa (dotyczy gruntów, dla których Prezydent pełni funkcję Starosty (k. 4-5 akt IV SA/Po 1212/14). W odpowiedzi na skargę z [...] października 2014 r., nr [...], WWINB wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej (k. 6 akt sądowych). Postanowieniem z 18 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1212/14, WSA działając na podstawie art. 111 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) połączył sprawy o sygn. akt IV SA/Po 1212/14 oraz IV SA/Po 1213/14 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je dalej pod sygn.. akt IV SA/Po 1212/13 (k. 16 akt IV SA/Po 1212/14). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu było postanowienie WWINB z [...] sierpnia 2014 r. oraz poprzedzające jego wydanie czynności procesowe mające na celu ocenę legalności zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej legalizacji zrealizowanej inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy S. V.-W. pomiędzy ulicami Dz. a ul. L. B. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. WWINB utrzymując w mocy zawarte w postanowieniu z 9 lipca 2014 r. rozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania, nałożył na ZDM jako na zarządcę drogi obowiązek wystąpienia do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wyznaczając jednocześnie termin realizacji tego obowiązku. Zgodnie z art. 97 §1 pkt 4 kpa, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zawieszenia postępowania jeżeli rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do postępowania legalizacyjnego (wyrok NSA z 19 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2217/11, lex nr 1340220). Poza tym, co prawda w art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1974 r. jest mowa o wybudowaniu obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, to jednak przesłanka określona w pkt 1 została sformułowana w czasie teraźniejszym. Wobec tego zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" pozwala na ocenę skutków samowoli budowlanej popełnionej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1974 r. według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji (wyrok NSA z 27 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2053/11, lex nr 1354932, wyrok NSA z 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1978/10, lex nr 1112024). W rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości, że opisany powyżej fragment ul. V.-W. został wybudowany w czasie obowiązywania pr.bud. z 1974 r. Przeprowadzone postępowanie nie doprowadziło do ustalenia, że powyższa inwestycja została wybudowana zgodnie z prawem. Z tego powodu organy obu instancji działając w oparciu o art. 103 ust. 2 pr.bud. z 1994 r. w zw. z art. 40 pr.bud. z 1974 r. prawidłowo uznały, że koniecznym jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego celem ustalenia czy budowa ulicy V.-W. na spornym odcinku nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozbiórka obiektu budowlanego powinna zostać nakazana jedynie wówczas, gdy nie istnieje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej (wyrok NSA z 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2018/11, lex nr 1354920). Wydając postanowienie z 28 sierpnia 2014 r. WWINB zbyt pochopnie uznał jednak, że zarządcą drogi pozostaje ZDM, nakładając na ten podmiot obowiązek wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 40 pr.bud. z 1974 r., adresatem obowiązków dotyczących wykonania zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami powinien być inwestor, właściciel lub zarządca. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika w czytelny sposób jakoby właścicielem wszystkich trzech działek na których znajduje się sporny fragment drogi było Miasto Poznań. Bezspornym pozostaje natomiast, że ich użytkownikiem wieczystym jest Uniwersytet im. A. M. w P. W ocenie Sądu niewystarczającym pozostawało oparcie się przez organy obu instancji na piśmie Zastępcy Dyrektora ds. Zasobu Nieruchomości z [...] czerwca 2011 r., nr [...] i uznanie na tej podstawie ZDM jako zarządy fragmentu ul. V.-W. Z dostępnego powszechnie wykazu dróg wewnętrznych Miasta P., znajdującego się na stronie internetowej ZDM, nie wynika jednoznacznie jakoby podmiot ten był administratorem przedmiotowej drogi. W wykazie tym zawarte zostało bowiem wyraźne zastrzeżenie, że ZDM administruje wyłącznie nieruchomościami będącymi własnością Miasta Poznań. W piśmie z [...] lipca 2011 r., nr [...], skierowanym do PINB, ZDM poinformował, że nie ma wiedzy na temat tego kto był inwestorem i w jakim okresie powstała u. V.-W. Na piśmie tym zamieszczona została ponadto notatka urzędowa z której wynika, że ZDM nie finansował budowy tej ulicy ani nie uczestniczył w odbiorze prac z tym związanych. Tymczasem organy obu instancji nie wzięły pod uwagę przedstawionych okoliczności automatycznie uznając ZDM za zarządcę drogi. W odniesieniu do dróg wewnętrznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku braku zarządcy, do właściciela tego terenu (A. Gliniecki w: Pr.bud., Warszawa 2014, s. 699). Jeżeli zatem organy obu instancji nie ustaliły kto jest zarządcą powyżej wskazanej drogi, należało rozważyć nałożenie obowiązku złożenia podania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na użytkownika wieczystego nieruchomości, którym jest Uniwersytet im. A. M.. Odnosząc się z kolei do argumentacji zawartej w skardze Rektora Uniwersytetu dotyczącej konieczności rozbiórki fragmentu ul. V.-W., ewentualne zaniechanie podjęcia przez Uniwersytet czynności prawnych w ramach procedury legalizacji drogi doprowadzi do konieczności dokonania przymusowego jej rozebrania. Mając powyższe na uwadze Sąd działając w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) w pkt 1 wyroku uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB z [...] lipca 2014 r. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę PINB powinien podjąć dalsze działania zmierzające do ustalenia kto jest zarządcą ul. V.-W. na odcinku od ul. Dz. do ul. L. B. i który wobec tego podmiot powinien być adresatem obowiązków nakładanych w trybie legalizacji samowoli budowlanej. W tym celu PINB powinien ustalić podmiot odpowiedzialny za wybudowanie oraz utrzymanie znajdujących się w tym fragmencie drogi urządzeń służących do korzystania z niej. PINB powinien zwrócić się do operatora energetycznego z zapytaniem o to który podmiot wybudował oświetlenie drogowe i kto ponosi koszty jego funkcjonowania, do ZDM i Uniwersyteckiej Spółdzielni Mieszkaniowej "R. P." z zapytaniami o to, kto ponosi koszty utrzymania spornego fragmentu drogi, w tym jego odśnieżania w okresie zimowym, utrzymania zieleni przydrożnej, budowy progów zwalniających. PINB powinien ustalić, który dokładnie podmiot zatwierdził istniejącą na ul. V.-W. organizację ruchu, z czyjej inicjatywy przy tej drodze ustawione zostały znaki drogowe. W razie gdyby ustalenia te okazały się nieskuteczne i nie doprowadziły do ustalenia zarządcy drogi, PINB powinien rozważyć nałożenie obowiązku wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na użytkownika wieczystego nieruchomości, którym jest Uniwersytet. W 2 pkt wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. W 3 pkt wyroku Sąd działając w oparciu o art. 200 ppsa zasądził od WWINB zarówno na rzecz Uniwersytetu im. A. M., jak i na rzecz ZDM kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.