IV SA/Po 1225/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi W.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej jako "PINB") z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] sierpnia 2008 r., PINB przeprowadził oględziny obiektu budowlanego - garażu, budowanego na działkach nr [...] i [...] w J. [...]. Organ ustalił, że na przedmiotowym terenie wybudowano ścianę podłużną długości 12m i drugą szerokości 4m bez pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia z dnia [...] marca 2011 r., PINB wstrzymał inwestorowi W.P. (dalej również jako "skarżący") prowadzenie robót budowlanych, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia zaświadczenia Wójta Gminy G. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnego na dzień opracowania projektu. Wobec przedłożenia przez skarżącego wszelkich wymaganych dokumentów PINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. ustalił skarżącemu opłatę legalizacyjną w kwocie: 25.000,00 zł. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez WINB (postanowienie z dnia [...].12.2011 r.), zaś wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013r., sygn. akt IV SA/Po 106/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W. P. na ww. postanowienie WINB. Wobec nieuiszczenia przez skarżącego opłaty legalizacyjnej PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2012 r. poz. 267 – zwanej dalej jako "k.p.a.") oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r, Nr 243 poz. 1623) nakazał skarżącemu dokonanie rozbiórki będącego w budowie obiektu garażowego, zlokalizowanego w miejscowości J. [...], składającego się z fundamentów oraz ścian. W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego zezwolenia stanowi samowolę budowlaną, a zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. PINB zaznaczył jednocześnie, że zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego istnieje możliwość legalizacji takiego obiektu, jednak tylko w przypadku gdy, budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz jeżeli nie narusza przepisów techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jak wyjaśnił PINB w niniejszej sprawie legalizacja była możliwa, dlatego też organ ustalił skarżącemu wysokość opłaty legalizacyjnej, jednak wobec niedokonania tej opłaty, w ocenie PINB koniecznym było orzeczenie o nakazie rozbiórki. Odwołanie od powyżej wymienionej decyzji PINB wniósł W.P.. Oświadczył, że całe fundamenty, ściana frontowa i część ściany od strony działki nr [...] zostały wybudowane w 1982 r. przez poprzedniego inwestora, od którego nabył nieruchomość. On sam natomiast postawił jedynie ścianę o długości 10 m i wysokości 2,7 m i zobowiązał się do dokonania jej rozbiórki. Po rozpatrzeniu odwołania WINB zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu organ zacytował treść art. 28 ust. 1 i art. 48 Prawa budowlanego. Wskazał, iż z art. 52 Prawa budowlanego wynika, że w pierwszej kolejności obowiązki nakładane na podstawie art. 48 tej ustawy powinny być adresowane do inwestora, a jak ustalił PINB w niniejszej sprawie inwestorem był W. P.. WINB powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu, ponieważ kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Jak wyjaśnił WINB wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną jest potwierdzeniem pozytywnej oceny dokonanej przez nadzór budowlany co do złożonej przez skarżącego dokumentacji projektowej i innych dokumentów koniecznych dla uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie prowadzonych robót budowlanych. Skarżący nie uiścił opłaty legalizacyjnej, a zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. WINB stwierdził, że obowiązek rozbiórki został nałożony, z uwagi na nie wpłacenie w wyznaczonym terminie opłaty legalizacyjnej, podkreślając, że nie wpłacenie opłaty legalizacyjnej nie podlega egzekucji administracyjnej. W takim przypadku środkiem prowadzącym do usunięcia skutków naruszenia Prawa budowlanego jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. P. zarzucił ww. decyzji WINB naruszenie przepisów prawa poprzez: - nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów i wniosków zawartych w odwołaniu, - błędną interpretację art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, - naruszenie zasad wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie w materiale dowodowym okoliczności przemawiających na korzyść skarżącego - nieuwzględnienie faktu, iż pełna dokumentacja, która była wymagana przez przepisy, została złożona i dostarczona wyznaczonym terminie, - uznaniu, iż brak uiszczenia opłaty legalizacyjnej, której wysokość wielokrotnie przewyższa wartość obiektu, skutkuje decyzją o rozbiórce obiektu, - przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego, - błędy w ustaleniach faktycznych przejawiające się w uznaniu, że skarżący nie przystąpił do rozbiórki, - błędy w ustaleniach faktycznych przejawiające się przyjęciu, że obiekt budowlany nie odpowiadał przepisom prawa budowlanego, mimo iż został wykonany zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją, - błędy w ustaleniach faktycznych przejawiające się w braku uznania, że zgłaszający sprawę sąsiad również wybudował obiekt budowlany na granicy działki , a zatem też brak uznania relacji wzajemnych, - przyjęcie za ustalone faktów, mimo braku ku temu podstawy w materiale dowodowym, - nietrafność przyjętych kryteriów oceny. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organy skupiły się jedynie na okoliczności nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, natomiast nie poczyniły ustaleń, na okoliczność dlaczego skarżący nie uiścił on opłaty legalizacyjnej. Wielokrotnie wskazywał on, że nie stać go na uiszczenie opłaty. W jego ocenie uzasadnienie zaskarżonej decyzji w znacznym stopniu stanowi przedstawienie materiału dowodowego, zaś ocena i odniesienie się do tego materiału rażą ogólnikowością. Skoro organ za podstawę decyzji przyjął nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej, to powinien wyjaśnić, dlaczego inne dowody uznał za chybione. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja WINB z dnia [...] września 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2014 r., nakazującą skarżącemu dokonanie rozbiórki będącego w budowie obiektu budowlanego (garażu), składającego się z fundamentów oraz ścian. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wprowadza ogólną regułę, przewidującą, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odstępstwa od tej zasady przewidują art. 29-31 Prawa budowlanego. Przedmiotowa inwestycja nie należy do zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co oznacza, że realizacja inwestycji przed uzyskaniem przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi samowolę budowlaną. Likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na jej legalizacji. Możliwość legalizacji samowoli budowlanej wiąże się jednak z koniecznością spełnienia warunków określonych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Jeżeli samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego (art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego). Niezbędnym elementem procesu legalizacji samowoli jest również uiszczenie opłaty legalizacyjnej, ustalonej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. W razie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, przy jednoczesnym spełnieniu wymagań, określonych w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (pkt 1), o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (pkt 2). Natomiast w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ wydaje decyzję nakazującą dokonanie rozbiórki samowoli budowlanej (art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego). Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest więc obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowoli i bez jej uiszczenia organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót. Zaznaczyć należy, że inwestor nie ma przymusu uiszczania opłaty legalizacyjnej. Niemniej jednak w takim przypadku inwestor musi liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie przejdzie bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. Samo wykonanie przez inwestora obowiązków określonych w postanowieniu o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie pozwala na wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zaznaczyć należy, że organ nadzoru budowlanego nie ma środków, aby przymusić adresata decyzji ustalającej opłatę legalizacyjną, do jej uiszczenia. Konsekwencją nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej będzie więc likwidacja samowoli budowlanej poprzez nakazanie jej rozbiórki. (wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 867/08, wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2462/12, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 21/13, dostępne na http://cbois.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie, poza sporem jest, że PINB po stwierdzeniu, że skarżący posiada decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a przedłożony projekt budowlany posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, oraz że został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. ustalił skarżącemu opłatę legalizacyjną w kwocie: 25.000,00 zł. Jednocześnie organ pouczył skarżącego, iż opłatę tą należy wnieść w terminie 7 dni. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem WINB z dnia [...] grudnia 2011 r., a skarga na postanowienie WINB została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013r., sygn. akt IV SA/Po 106/12. Od wyroku tego nie została złożona skarga kasacyjna. Tym samym postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej stało się prawomocne. Poza sporem pozostaje też, że skarżący nie uiścił ustalonej kwoty opłaty legalizacyjnej. Konsekwencją takiego działania skarżącego musiało być wydanie przez PINB decyzji nakazującej mu rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego na podstawie art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostają podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Sądu organ należycie zebrał niezbędny materiał dowodowy i dokonał jego prawidłowej oceny. Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie miało bowiem ustalenie, że prawomocnym postanowieniem skarżącemu została ustalona opłata legalizacyjnie oraz, że w wyznaczonym terminie opłaty tej nie uiścił. Zgodnie z przepisem art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej, stanowi wystarczającą przesłankę do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. O niezasadności nakazu rozbiórki nie może również świadczyć, tak jak chciałby tego skarżący, przedłożenie wszelkich niezbędnych dokumentów świadczących o zgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczo – budowlanymi. Przedłożenie tych dokumentów stanowi bowiem tylko jeden z elementów pozwalający organowi na przejście do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. Nie jest to jednak jedyny wymóg, bowiem jest nim również uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Przepis art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi wprost, że niezbędnym do wydania wymienionych w nim decyzji jest spełnienia wymagań, określonych w ust. 1. Tym samym niezbędne jest spełnienie wszystkich wymagań wskazanych w ust. 1, w tym uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Brak uiszczenia opłaty prowadzi do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Ponadto Sąd w pełni podziela stanowisko WINB w zakresie adresata decyzji o nakazie rozbiórki. Art. 52 Prawa budowlanego wskazuje, że obowiązki nakazane w decyzjach wymienionych przepisami art. 48, 49b, 50a i 51tej ustawy mają wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wymieniony przepis nie wskazuje przy tym kolejności, w jakiej są obciążone wymienionymi obowiązkami podmioty wskazane tym przepisem. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyroki NSA z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 522/06, wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, dostępne na http://cbois.nsa.gov.pl). W sytuacji gdy inwestor utracił już prawo do dysponowania obiektem i nieruchomością na cele budowlane nałożenie na niego obowiązku legalizacji tego obiektu budowlanego mogłoby okazać się niewykonalne (wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 338/11, dostępny na http://cbois.nsa.gov.pl). Niezależnie więc, czy skarżący był inwestorem całości wykonanych robót czy tylko ich części, w sytuacji gdy to on jest aktualnym właścicielem nieruchomości na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany, skierowanie decyzji nakazującej rozbiórkę do właściciela w żadnym wypadku nie narusza przepisu art. 52 Prawa budowlanego. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w ocenie Sądu pozostają również okoliczności związane z realizacją inwestycji na działce sąsiedniej. W tym stanie rzeczy, uznając że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] stycznia 2014 r. nie naruszają przepisów prawa w stopniu wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd na podstawie art., 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.