IV SA/Po 1227/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 06 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana W.P. w dniu 4 lutego 2011r. zwróciła się z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem Z.P. Burmistrz W. po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] lutego 2011r. nr [...], działając na podstawie art. 17, art. 20 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm. – dalej ustawa) ustalił, że W.P. za okres od dnia 1 lutego 2011r. bezterminowo nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad Z.P. W.P. złożyła odwołanie od w/w decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Wskazała, iż w terminie nie odwołała się do SKO, gdyż z uzasadnienia decyzji zrozumiała, że nie ma szans na pozytywne załatwienie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r., działając na podstawie art. 134 i art. 59 w zw. z art. 58 §1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.), stwierdziło uchybienie terminu do złożenia odwołania i odmówiło przywrócenia terminu do złożenia odwołania. W.P. w dniu 29 sierpnia 2011r. zwróciła się z ponownym wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem Z.P. Burmistrz W., działając na podstawie art. 105 §1 k.p.a. w zw. art. 17, art. 24 ust. 2 i 4 ustawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek W.P. z dnia 29 sierpnia 2011r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, iż postępowanie w tej samej sprawie prowadził już wcześniej, kiedy to rozpatrując wniosek z dnia 04 lutego 2011 r., decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad mężem. Podstawą odmowy było, w ocenie organu, niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowiącej o prawie do świadczenia innej osoby obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym oraz zaistnienie negatywnej przesłanki z art. 17 ust.5 pkt 2 lit.a) ustawy. Wydając zaskarżoną decyzję, organ stwierdził ponadto, iż w sytuacji faktycznej i prawnej wnioskodawczyni oraz osoby objętej opieką nie wystąpiły żadne nowe okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zmianę pierwotnego rozstrzygnięcia z dnia [...] lutego 2011 r. Zdaniem organu, w tej sprawie nie zostały przedstawione jakiekolwiek dowody, które mogłyby o takiej zmianie sytuacji świadczyć. W konsekwencji powyższego, na podstawie art. 105 § 1 kpa organ uznał, że skoro postępowanie zostało zakończone wcześniejszą, ostateczną decyzją, to jego powielanie w tej samej sprawie, na ponowny wniosek musiało być uznane za bezprzedmiotowe. W.P. wniosła odwołanie od powyższej decyzji podkreślając, iż opiekuje się ciężko chorym mężem i z tego powodu zrezygnowała z zatrudnienia. Skarżąca podniosła, że skoro spełnia wymagane przesłanki prawa do świadczenia to chciałaby z nich skorzystać także z powodów materialnych, gdyż utraciła źródło dochodu z pracy, a córka podjęła studia. Ponadto, w odwołaniu przedstawiono szereg argumentów życiowych przemawiających na rzecz osobistego sprawowania przez skarżącą opieki nad mężem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] października 2011r. nr [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 105 k.p.a, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak przedmiotu postępowania, którym zazwyczaj jest konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Organ odwoławczy podkreślił, że użycie przez ustawodawcę słowa "wydaje"", a nie "może wydać" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy organ II instancji stwierdził, że wniosek z dnia 29 sierpnia 2011 r. złożony został w niezmienionej sytuacji faktycznej i prawnej w stosunku do stanu z lutego 2011 r., rozpatrzonego przez organ I instancji decyzją odmowną z dnia [...] lutego 2011 r., która stała się już ostateczna. Zdaniem Kolegium, mając na uwadze powagę rzeczy osądzonej (res iudicata), przyjąć należy, że organ I instancji miał podstawy do umorzenia postępowania z wniosku złożonego w sierpnia 2011 r., ponieważ kwestia nabycia przez W.P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego została już definitywnie rozstrzygnięta. Organ prawidłowo uznał więc, iż nowy wniosek dotyczy tych samych podmiotów, taka sama jest treść żądania strony, podstawa prawna i faktyczna, czyli w swojej istocie nowy wniosek jest tożsamy z wnioskiem z lutego 2011 r. Zdaniem organu odwoławczego, zasadnym było rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o treść przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Podjęcie przez organ odmiennej decyzji spowodowałoby bowiem, iż z mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. byłaby ona obciążona wadą kwalifikowaną, dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W.P. kwestionując powyższą decyzję, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podnosząc argumenty wskazane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżąca powołała się również na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że przepis który stanowi podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest niezgodny z Konstytucją w zakresie uniemożliwienia nabycia prawa do świadczenia przez jednego z małżonków opiekującego się drugim małżonkiem. Skarżąca podniosła, że wynikające z niewiedzy uchybienie polegające na zbyt późnym złożeniu odwołania nie powinno skutkować pozbawieniem jej na zawsze prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów, niż podniesione w skardze. Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zaskarżone orzeczenia wydane zostały na podstawie art. 105 §1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Treść tego przepisu wskazuje, że przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", a więc z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej (B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne PWN W-wa 1993, s. 163). W piśmiennictwie dzieli się przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego na przedmiotowe i podmiotowe, przy czym te ostatnie znajdują zastosowanie jedynie wówczas, gdy strona utraciła swój status określony art. 28 k.p.a., a więc w niniejszej sprawie ta przesłanka nie wystąpiła. Przedmiotowe zaś przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym i stanowiskiem doktryny, zachodzą wówczas, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (wyr. NSA z 18.06.1995r. SA/Łd 2424/94 ONSA 1996 nr 2, poz. 80; wyr. NSA z 24.04.2003r. III SA/2225/01 Biul. Skarbowy 2003/6/25). W niniejszej sprawie organy orzekające uznały, iż przesłanka bezprzedmiotowości zachodzi z uwagi na fakt, iż rozpoznawany wniosek W.P. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 29 sierpnia 2011r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem Z.P. odpowiada wnioskowi z dnia 4 lutego 2011r. rozpatrzonemu ostateczną decyzją Burmistrza W. z dnia [...] lutego 2011r. nr [...]. Zwrócić należy jednak uwagę na fakt, iż organy, prowadząc postępowanie, nie wyjaśniły we właściwy sposób zakresu wniosku z dnia 29 sierpnia 2011r. Fakt, iż skarżąca do wniosku rozpatrywanego w niniejszym postępowaniu załączyła pismo z dnia 29 sierpnia 2011r. adresowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wskazuje, iż intencją skarżącej mogło być złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza W. z dnia [...] lutego 2011r. nr [...] w trybie art. 156 k.p.a lub wniosku o jej zmianę w trybie art. 154 kpa. Powyższe może potwierdzać jedno z żądań sformułowanych w skardze, tj. dotyczące rozważenia stwierdzenia nieważność decyzji Burmistrza W. z [...] lutego 2011 r. Organ nie wezwał jednak Strony do sprecyzowania Jej intencji. Organ nie wyjaśnił równocześnie, na podstawie art. 9 k.p.a., jakie możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji przewiduje prawo, z których Strona może skorzystać. Sąd zauważa, iż wyjaśnienie, jakie w rozmowie telefonicznej udzielono Skarżącej (zob. notatka służbowa z 31.08.2011 r.) nie było adekwatne do treści pisma skierowanego do SKO w dniu 29.08.2011 r. W w/w wniosku Skarżąca nie pisała bowiem, że odwołuje się od decyzji. Z powyższego wynika, że organy nie dochowały należytej staranności w ustaleniu intencji Strony postępowania, występującej z dwoma w/w pismami w jednym dniu. Nie wyjaśnienie powyższych okoliczności oznacza, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie uznać należy za prowadzone z naruszeniem zasad określonych w k.p.a. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, sprawa powinna zostać wyjaśniona w sposób pozwalający na stwierdzenie, iż istotnie brak jest materialnoprawnych podstaw do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Obowiązek ten wynika z określonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, która nakłada na organy administracji obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Konkretyzację powyższej zasady zawiera art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści art. 75 § 1 k.p.a. natomiast wynika służący realizacji powyższej zasady obowiązek dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodu z dokumentów, zeznań świadków, opinii biegłych oraz oględzin. Nie budzi również wątpliwości, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, o czym stanowi art. 61 § 1 k.p.a. Przedmiot postępowania z wniosku strony zakreśla właśnie ten wniosek, w którym strona formułuje swoje żądania i oczekiwania względem organu administracji. Istotne jest, iż w razie wątpliwości, co do zakresu wniosku, sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji, który w najmniejszym stopniu nie może dowolnie interpretować żądań wnioskodawcy. Określony przez wnioskodawcę zakres postępowania powinien być podany do wiadomości stron w zawiadomieniu, o jakim mowa w art. 61 § 1 i 3 k.p.a., które zakreśla granice postępowania, które nie mogą być zmienione bez poinformowania strony (vide: wyrok NSA z dnia 3 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 771/07 – Lex nr 485362; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Gd 282/08 – Lex nr 484894). Podkreślić przy tym należy, iż dopóki sprawa administracyjna, wszczęta na wniosek strony, nie została zakończona decyzją ostateczną, strona może zmodyfikować, uzupełniać swoje żądanie, a organ administracji publicznej ma obowiązek na nowo ocenić to żądanie w świetle przepisów prawa materialnego, po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006r., sygn. akt II SA/Wa 1371/06 – Lex nr 328637). Nie przesądzając zatem ostatecznego rozstrzygnięcia, stwierdzić trzeba, że uchybienia dotyczące ustalenia zakresu wniosku z dnia 29 sierpnia 2011r. wskazują na wadliwe przeprowadzenie przez organy administracji postępowania wyjaśniającego oraz niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji tego, umorzenie postępowania administracyjnego, z powołaniem się na art. 105 § 1 k.p.a. należało ocenić jako co najmniej przedwczesne. W tym stanie rzeczy z uwagi na to, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów normujących postępowanie przed organami administracji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a., orzeczono o ich uchyleniu, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. W sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna za właściwe prowadzenie postępowania w trybie art. 156 k.p.a., Sąd poddaje pod rozwagę odniesienie się do sentencji decyzji Burmistrza W. z dnia [...].02.2011 r. ustalającej, iż stronie "bezterminowo" nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Sąd zauważa także, iż nie zmienia się zasadnicza linia orzecznicza sądów administracyjnych na tle art. 17 ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (zob. np. wyrok WSA z 16.02.2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1133/11, wyrok WSA w Łodzi z 25.11.2011 r., sygn. akt II SA/Łd 943/11; wyrok WSA w Białymstoku z 20.01.2011 r., sygn. akt II Sa/Bk 776/10; wyrok WSA w Łodzi z 22.09.2010r., sygn. akt II SA/Łd 582/10; wyrok WSA w Lublinie z 12.10.2010 r., sygn. akt II SA/Lu 593/10; wyrok WSA w Poznaniu z 27.11.2008 r., sygn. akt IV SA/Po 210/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, a także artykuł K. Wójcik-Adamskiej, Opieka nad teściową ze świadczeniem, Rzeczpospolita z 20.02.2011 r. dodatek prawo na co dzień).