IV SA/Po 1229/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi L.O., P. O. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego na podstawie art. 48 ust. 1, art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej P.b.) i art. 104 K.p.a. nakazał L. O. i P. O. rozbiórkę wiaty zlokalizowanej pomiędzy budynkiem mieszkalnym a budynkiem gospodarczo-rekreacyjnym z basenem na posesji składającej się z dwóch działek ewidencyjnych o numerach (...) i (...) usytuowanych przy ul. B. (...) w D., gmina D. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu (...) r. przez pracowników PINB ustalono m. in., że na terenie posesji znajduje się wiata w konstrukcji stalowej, kryta blachą o wymiarach w planie 3,10 x 9,0m i wysokości 2,7m ustawiona pomiędzy budynkiem mieszkalnym a budynkiem gospodarczo-rekreacyjnym z basenem. Wiata została zrealizowana bez stosownego pozwolenia na budowę około 2000 r. Jak ustalono, dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś Starostwo Powiatowe poinformowało, iż w rejestrach nie znaleziono wniosku pozwolenia na budowę wiaty. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 P. b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy łącznej liczbie tych obiektów na działce nieprzekraczającej dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Budowa każdej innej wiaty, zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy wymagać będzie uzyskania pozwolenia na budowę. Jeśli więc inwestor wybudował bez pozwolenia wiatę o powierzchni 27,9 m² to dopuścił się samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 P. b. W związku z powyższym, stwierdzono, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 48 ust. 2 i 3 P. b. i w dniu (...) r. wydano postanowienie nakazujące właścicielom wstrzymać roboty budowlane polegające na budowie wiaty na wyżej wskazanej posesji. przedstawić w terminie 60 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia: ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, 4 egzemplarze projektu budowlanego i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu (...) r., po upływie wyznaczonego do złożenia dokumentów terminu, do PINB wpłynęło pismo przekazujące kopię wniosku P.O. z dnia (...) r. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W związku z tym organ nadzoru budowlanego zawiesił postępowanie administracyjne do czasu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Na postanowienie to wniesiono zażalenie. W dniu (...) r. przesłano organowi kopię ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, którą następnie przekazano organowi wyższej instancji, przed którą toczyło się wówczas postępowanie. W swojej decyzji WWINB, związany stanem faktycznym i prawnym istniejącym z chwili orzekania, uchylił zaskarżone postanowienie w całości z uwagi na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego będącego przesłanką do zawieszenia postępowania. Po zwrocie akt, organ I instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Mając na uwadze, że do dnia dzisiejszego inwestorzy nie uczynili żadnych dalszych kroków w celu próby zalegalizowania wiaty konieczne było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. Ponadto organ zaznaczył, że wydając postanowienie w dniu (...) r., pouczył inwestorów o skutkach niespełnienia któregokolwiek z punktów wymienionych w jego sentencji. Pismem z dnia (...) r. odwołanie od tej decyzji złożył P.O. i wniósł o umorzenie przedmiotowego postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w celu dopełnienia niezbędnych formalności związanych z zakończeniem postępowania legalizacyjnego niniejszego obiektu. Decyzją z dnia (...) r. nr (...) W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, przywołując stan faktyczny wskazany w decyzji organu I instancji, że pismem z dnia (...) r. zwrócił się do Starosty P. o udzielenie informacji, czy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości dokonywane były zgłoszenia budowy jakichkolwiek obiektów poza budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, przyłączem wodociągowym i przyłączem energetycznym. W odpowiedzi z dnia (...) r. poinformowano m. in., ze dla działek o nr ewid. (...) i (...) nie były dokonywane jakikolwiek inne zgłoszenia budowy ani nie zostały wydanie pozwolenia na budowę. Dalej organ II instancji wskazał, że w pierwszej kolejności ustalenia wymagał krąg stron niniejszego postępowania. PINB uznał za strony L. i P. O. (będących jednocześnie inwestorami oraz właścicielami przedmiotowej nieruchomości), D. S.-N., R. N. (właścicieli sąsiedniej nieruchomości o numerze ewid.(...)) oraz J.S. (właściciela sąsiedniej nieruchomości o numerze ewid.(...)). W odniesieniu do powyższego WWINB stwierdził, iż stronami niniejszego postępowania nie są D. S.-N. i R. N., jako że usytuowanie przedmiotowego obiektu w tym miejscu na działce odwołujących, w żaden sposób nie wpływa na zagospodarowanie działki państwa N., która nie leży w obszarze oddziaływania tegoż obiektu. W związku z tym, D. S.-N. i R. N. nie mają interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Przechodząc do rozważań merytorycznych, organ II instancji wskazał, przywołując treść art. 28, 29, 30 P. b., że budowa przedmiotowego obiektu nie znalazła się w zamkniętym katalogu wyłączeń dotyczących obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jako że powierzchnia 27,9 m2 uniemożliwia jej zakwalifikowanie do wiat objętych art. 29 ust. 1 pkt 2 P. b. (tj. wiat o powierzchni do 25 m2). W związku z tym ,jak prawidłowo stwierdził PINB, do jej legalnego wykonania konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Wymóg ten nie został spełniony przez inwestorów, co potwierdzają pisma Starosty P. z dnia (...) r., z dnia (...) r. oraz z dnia (...) r. W związku z tym, stwierdzić należało, iż przedmiotową wiatę wykonano samowolnie, co z kolei skutkuje koniecznością wdrożenia odpowiedniej procedury, celem doprowadzenia zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z prawem. Wobec powyższego, zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje procedura z art. 48 P. b., dotycząca budowy obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zgodnie z powoływanym wyżej art. 48 ust. 1 P. b., w przypadku obiektu wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, właściwy organ nakazuje jego rozbiórkę. Jednakże warunkiem wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu powstałego w drodze tzw. samowoli budowlanej, jest brak możliwości jego zalegalizowania. Przesłanką dla oceny istnienia bądź nieistnienia tej możliwości jest między innymi - zgodnie z art. 48 ust. 2 P. b. - zgodność lub niezgodność danej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także ocena zaistnienia naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Jak wynika z akt sprawy aktualnie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, w związku z czym ocena zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może nastąpić wyłącznie w oparciu o uzyskaną przez inwestorów decyzję o warunkach zabudowy. W związku z powyższym, w ocenie organu II instancji, PINB prawidłowo wydał postanowienie z 48 ust. 2 i 3 P. b., zobowiązujące odwołujących do przedłożenia stosowanych dokumentów.. Z akt sprawy wynika przy tym, iż odwołujący uzyskali decyzję Wójta Gminy D. nr (...) z dnia (...) r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budowy wiaty gospodarczej, która to decyzja stalą się ostateczna. Jednakże pomimo powyższego, w wyznaczonym terminie inwestorzy nie wykonali ciążącego na nich obowiązku. Również na etapie postępowania odwoławczego, nie przedłożyli kompletu niezbędnych dokumentów, do czego zostali zobowiązani ww. postanowieniem, pomimo deklarowania chęci zalegalizowania wiaty. Ponadto organ II instancji stwierdził, że najpóźniej od dnia (...) r. tj. od dnia kiedy decyzja o warunkach zabudowy stała się ostateczna inwestorzy mogli podjąć dalsze działania w celu wywiązania się z nałożonych obowiązków, w tym zlecić uprawnionej osobie sporządzenie projektu budowlanego. Tymczasem do dnia wydania zaskarżonej decyzji PINB z dnia (...) r. o nakazie rozbiórki, odwołujący nie przedłożyli pozostałych dokumentów ani też nie wykazali, by projekt był w trakcie sporządzania. Wobec powyższego, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. W skardze na powyższą decyzję i decyzję ja poprzedzającą skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 48 ust. 1 i 4 P. b. przez bezpodstawne przyjęcie, że zachodzą przesłanki określone w tym przepisie zobowiązujące organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, w szczególności naruszenie art. 6, 7 oraz 104 § 1 K.p.a. przez brak dogłębnego wyjaśnienia przedmiotu sprawy i w efekcie czego wydanie błędnej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, która to decyzja narusza interes prawny oraz majątkowy skarżących. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB dla powiatu poznańskiego z dnia (...) r. nr (...). Skarżący uzasadniając skargę wskazali, że nie dostarczyli w wyznaczonym terminie wymaganej dokumentacji ze względu na jej skomplikowany charakter. Przedłożenie dokumentacji po terminie powinno skutkować uchyleniem nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu i doprowadzeniem do jego legalizacji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest nakaz rozbiórki wiaty wzniesionej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Materialnoprawną podstawę niniejszego rozstrzygnięcia stanowił art. 48 ust.1 P. b. zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do przepisu art. 48 ust. 2 w sytuacji gdy budowa, o której mowa powyżej: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem wówczas właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zgodnie z ust. 3 P. b. w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 P. b.). Stosownie do uregulowań art. 48 ust. 1 obowiązkiem właściwego organu administracji (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego) jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone są w ust. 2 cytowanego przepisu. Legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa po spełnieniu opisanych w tym przepisie warunków, tj. zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno – budowlanymi. W takim przypadku, po wstrzymaniu robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego zobowiązuje inwestora do złożenia, w określonym przez ten organ terminie, wskazanej w ust. 3 dokumentacji. W niniejszej sprawie bezspornym było, że przedmiotowy obiekt budowlany wybudowany zostały bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez strony na żadnym etapie postępowania, a ustalenia organów w tym zakresie należy uznać za prawidłowe w świetle obowiązku zebrania i rozpatrzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Organ pierwszej instancji dokonał oględzin spornej nieruchomości, sporządził stosowną dokumentację oraz ustalił, że budowy dokonano około 2004 r. bez pozwolenia. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia (...) r. zobowiązano skarżących, w terminie 60 dni, do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, 4 egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o dysponowanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący dopiero w dniu (...) r., a więc po upływie wyznaczonego terminu wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a decyzję ustalającą warunki zabudowy uzyskali w dniu (...) r. Jednak poza wskazaną decyzją skarżący nie podjęli dalszych działań w celu wywiązania się z nałożonych obowiązków i nie przedłożyli kompletu żądanych dokumentów niezbędnych do kontynuowania procesu legalizacyjnego przedmiotowego obiektu. Skarżący nie wystąpili również do organu o przedłużenie terminu do przedłożenia kompletu dokumentacji, pomimo tego, iż jak podnieśli w skardze nie byli w stanie przedłożyć wskazanej dokumentacji w przewidzianym terminie ze względu na jej skomplikowany charakter. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że literalna wykładnia art. 48 ust. 3 i 4 P. b. wskazuje, ze ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakująca dokumentację. Brzmienie cytowanego przepisu dowodzi, że ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Oczywiste przy tym pozostaje, że termin ten musi być wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków. Zgodnie z poglądem wyrażanym w orzecznictwie termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 P. b. jest terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. Zatem w tym zakresie organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie ww. terminu, iż obowiązek został wykonany daje podstawę do legalizacji zabudowy, która nie narusza prawa ani interesów prawnych skarżącego (wyrok WSA w Warszawie z 26 marca 2013 r. sygn.. akt VIII SA/Wa 959/12 LEX nr 1299634; wyrok NSA z dnia 28 marca 2008 r. sygn II OSK 308/07 LEX nr 468750; wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2006 r. sygn. VII SA/Wa 441/06 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, nie budzi wątpliwości, że skarżący przedłożyli jedynie, po wyznaczonym przez organ terminie, stosowną ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, natomiast pozostałej dokumentacji do dnia wydania decyzji organu I instancji tj. do dnia (...) r. nie dostarczyli. Jeżeli zdaniem skarżących, charakter żądanej dokumentacji był skomplikowany to winni wykazać ten fakt przed organem. Ponadto jak słusznie zauważył organ nadzoru budowlanego skarżący również nie wykazali, aby dokumentacja projektowa była w trakcie realizacji. W tej sytuacji, skoro skarżący nie spełnili w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 P. b., organ nadzoru budowlanego był obowiązany wydać decyzję o rozbiórce samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 P. b., co też uczynił, a organ II instancji w zaskarżonej do Sądu decyzji prawidłowo takie rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.