IV SA/Po 1262/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2018r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania R. W. od decyzji Burmistrza Gminy O. z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w sprawie ustalenia na wniosek E. O. S.A. lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie napowietrzno-kablowej linii elektroenergetycznej średniego napięcia SN 15kV i napowietrzno-kablowej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia Nn 0,4 kV oraz stancji transformatorowej SN/nN [...],4 kV, na terenie położonym w miejscowości T. K., oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb T. K.), orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. R. W. w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazał, że organ I instancji uniemożliwił mu jako stronie postępowania zapoznanie się z całością zgromadzonego materiału dowodowego umożliwiając mu zapoznanie się tylko z wnioskiem. Skarżący dodał, że również w obecności Burmistrza Gminy O. odmówiono mu zapoznania się z aktami. Skarżący podkreślił, że z uwagi na to, że nie mógł zapoznać się z całymi aktami, nie był w stanie określić rozmiaru planowanej inwestycji oraz jakie elementy istniejącej infrastruktury będą przeniesione a jakie zlikwidowane. Dalej skarżący wyjaśnił, że z rozmów z inwestorem wynikało, że planowana inwestycja będzie polegać m.in. na przeniesieniu istniejącego na jego działce słupa średniego napięcia poza granice działki. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że stosownie do art. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. – dalej u.p.z.p.) przez inwestycje celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. – dalej u.g.n.). Do celów publicznych ustawodawca zaliczył m. in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowę utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zasadnie uznał, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu oraz dokonał stosownego obwieszczenia. W sprawie projekt decyzji został również sporządzony przez uprawnionego urbanistę a następnie uzgodniony z właściwymi organami zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Wskazano przy tym, że nadanie uzgodnieniu prawnej formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego oraz możliwość weryfikacji w trybach nadzwyczajnych powoduje, że choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią postępowania głównego, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je rozstrzygając sprawę. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a zatem brak jest podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia. Odnosząc się do odwołania wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o wniosek inwestora i w swej treści jest z nim zgodna. We wniosku inwestora nie ma mowy o demontażu słupa średniego napięcia tylko wskazuje się, że planowana inwestycja ma polegać na budowie napowietrzno-kablowej linii elektroenergetycznej średniego i niskiego napięcia. Nadto wskazano, że wzajemne ustalenia pomiędzy odwołującym a inwestorem w zakresie przesunięcia przedmiotowego słupa nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie Kolegium niezasadny był zarzut uniemożliwienia odwołującemu zapoznania się z aktami sprawy. Odwołujący był bowiem zawiadomiony o wszczęciu postępowania, jak również o wydaniu zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika także, że miał udostępnioną dokumentację (notatka służbowa sporządzona w dniu 9 maja 2018 r.). Poza tym Kolegium na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. udostępniło odwołującemu wszystkie akta zebrane w sprawie z możliwością ustosunkowania się na piśmie, z czego skarżący skorzystał. R. W., kwestionując wskazaną na wstępie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wniósł od niej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaskarżając ją w całości. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.- dalej k.p.a.) w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo lakonicznego uzasadnienia, które de facto uniemożliwiało kontrolę prawidłowości wydanej decyzji oraz realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; niezamieszczenie w uzasadnieniu decyzji, w części dotyczącej uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiska co do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów odwołania; art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy przez co miał ograniczoną możliwość ustosunkowania się do twierdzeń wskazywanych w zaskarżonej decyzji; a także art. 10 k.p.a. w zw. z art. 52 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uniemożliwiającego przejrzenia akt sprawy i sporządzanie notatek, przez co organ uniemożliwił mu wzięcie czynnego udziału w sprawie, czym naruszył prawo strony do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwo procesowego, według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. - dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji ustalającą na wniosek E. O. S.A. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie napowietrzno-kablowej linii elektroenergetycznej średniego napięcia SN 15kV i napowietrzno-kablowej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia Nn 0,4 kV oraz stancji transformatorowej SN/nN [...],4 kV, na terenie położonym w miejscowości T. K., oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb T. K.). Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. W tym z kolei przepisie (w pkt 2) ustawodawca wskazał, iż celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zdaniem Sądu organy obu instancji zasadnie przyjęły, że inwestycja która jest przedmiotem niniejszego postępowania polegająca na budowie napowietrzno-kablowej linii elektroenergetycznej średniego napięcia SN 15kV, napowietrzno-kablowej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia Nn 0,4 kV oraz stancji transformatorowej SN/nN [...],4 kV jest inwestycją celu publicznego. Należy przy tym podkreślić, że inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym (art. 2 pkt 5 u.p.z.p.) może być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 672/11 – zob. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1133/11 (CBOSA) wskazał, że budowa sieci elektroenergetycznej kablowej bez wątpienia może być zaliczona do inwestycji liniowych wymienionych w art. 6 pkt 2 u.g.n., gdyż przepisy tam zawarte nie ograniczają kręgu inwestorów, ani też rodzajów zamierzeń budowlanych, którym mają służyć urządzenia wymienione w tym przepisie. Przepis art. 6 pkt 2 u.g.n. zalicza do celów publicznych wszystkie tam wymienione inwestycje, nie ograniczając ich zakresu pod względem przedmiotowym, czy też podmiotowym bądź innym. Zarówno w doktrynie, jaki w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego. Zgodnie z art. 54 pkt 2 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. O charakterze tej decyzji przesądza art. 56 u.p.z.p., który stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Korelatem tego obowiązku organu jest publiczne prawo podmiotowe inwestora do żądania ustalenia warunków realizacji inwestycji wynikających z przepisów obowiązującego prawa. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma więc uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. W doktrynie wskazuje się również na związany charakter tej decyzji. Organ, rozpatrując wniosek inwestora, bada jedynie czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2202/10 (CBOSA). W przypadku decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci inwestycji liniowej, która ze względu na swój charakter, przebiega przez szereg nieruchomości nie stanowiących własności inwestora, decyzja taka powinna określać warunki i zasady zagospodarowania terenu w sposób na tyle precyzyjny, aby właściciel nieruchomości objętej taką decyzją nie miał wątpliwości, co do zakresu ingerencji w jego własność w przypadku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji liniowej. Jest to kwestia istotna dla zapewnienia ochrony interesów osób trzecich, jeśli się weźmie pod uwagę, że dla realizacji takich inwestycji u.g.n. przewiduje możliwość ograniczenia prawa własności stanowiąc w art. 124 ust.1, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W świetle powyższego Sąd stwierdza, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie, w tym ustaliły stan faktyczny sprawy oraz zastosowały odpowiednie przepisy. Teren inwestycji nie jest bowiem objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71) i nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem Sądu uzyskane zostały wszystkie wymagane prawem uzgodnienia, w których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Projekt decyzji zgodnie z art. 50 ust. 4 u.p.z.p. został również sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że w sprawie nie występuje naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu objętej skargą decyzji, w sposób wystarczający przedstawiono bowiem ustalenia stanu faktycznego, wskazano okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia jak również przepisy mające zastosowanie w sprawie, dokonując prawidłowej interpretacji ich treści. Organ odwoławczy odniósł się również szczegółowo do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, przedstawiając w tym zakresie stosowną argumentację. Ponadto dokonał powtórnej, wnikliwej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. przedstawił okoliczności oraz fakty, które spowodowały uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu. Również przeprowadzone postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy zostało przeprowadzone przez organy administracji zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., która wymaga ażby organ administracji publicznej dokonał ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 10, art. 52 oraz art. 73 § 1 k.p.a. wskazać należy, że z notatki służbowej (k. 42 akt adm.) wynika, iż skarżącemu w trakcie postępowania przed organem I instancji udostępniono kompletne akta poza informacjami z rejestru gruntów. Ponadto skarżący mógł przedstawić swoje stanowisko w sprawie, co uczynił pismami z dnia 9 i 11 maja 2018 r. oraz w odwołaniu. W tym miejscu należy dostrzec, że po udostępnieniu stronom akt sprawy w dniu 14 maja 2018 r. wpłynęło do akt sprawy postanowienie z PGWWP z dnia [...] maja 2018 r. (k. 45 akt adm.). Organ I instancji pismem z 24 maja 2018 r. ponownie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, co w świetle wcześniejszego skutecznego zawiadomienia uznać należy za zbędne. Tym niemniej wskazać należy, że organ I instancji pismem z dnia 7 czerwca 2018 r. poinformował skarżącego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, z czego, jak wynika z akt sprawy, skarżący już nie skorzystał. Dalej wskazać należy, że na etapie postepowania przed organem odwoławczym na rozprawie udostępniono skarżącemu całość akt sprawy i działając zgodnie z wnioskiem skarżącego wydano mu kopie wskazanych przez niego stron akt, co umożliwiło skarżącemu ustosunkowanie się do całości akt sprawy – vide pismo doręczone SKO w dniu 11 września 2018 r. W świetle powyższego nie można uznać, aby w sprawie doszło do naruszenia przepisów gwarantujących stronie udział w postepowaniu i aby miało to wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. we wskazanym zakresie może bowiem odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych oraz istnienie związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2011r., sygn. akt I OSK 842/11, wyrok NSA z dnia 25 maja 2011r. sygn. akt II GSK 527/10 - CBOSA). W ocenie Sądu, skarżący takich okoliczności nie wykazał. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.