IV SA/Po 1277/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z (...) r. nr (...) Prezydent Miasta K. (dalej jako: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na: art. 1, art. 2, art. 9–art. 12, art. 15, art. 18, art. 20, art. 25 i art. 27 ust. 8–10 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.o.u.a."), art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn zm.; dalej w skrócie: "u.ś.r."), § 2 i § 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 123, poz. 836 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") – przyznał E.N. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną, P. N. (ur.(...) ), w kwocie(...) zł miesięcznie, na okres od (...) 2013 r. do (...) 2014 r. Decyzją z (...) r., nr (...), Prezydent Miasta – wskazując w podstawie prawnej na: art. 2 pkt 4–5a, 17 i 18, art. 9 ust. 2, 3 i 4a, art. 12 ust. 2, art. 18 ust. 5, art. 19 ust. 1, art. 20 ust. 2, art. 24 ust. 1, art. 25 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 z późn. zm.), art. 3 pkt 1–2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, § 2 rozporządzenia MPiPS w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – postanowił: (1) uchylić od (...) 2014 r. decyzję nr (...) z (...) 2013 r. i (2) odmówić od (...) r. prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznanego na P. N. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji – przywoławszy treść przepisów wymienionych w podstawie prawnej, w tym m.in. definicję legalną "uzyskania dochodu" z art. 2 pkt 18 u.p.o.u.a. oraz skutki tak rozumianego uzyskania dochodu określone w art. 18 ust. 5 u.p.o.u.a. – wskazał, że (...) r. E.N. (dalej: "Strona", "Odwołująca" lub "Skarżąca") dostarczyła do Urzędu Miejskiego w K., Biura Świadczeń Rodzinnych dokumenty, z których wynikało, że od (...) 2014 r. podjęła zatrudnienie w Firmie D. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe i Usługowe na umowę zlecenie do nadal, a także przedłożyła zaświadczenie od pracodawcy informujące o otrzymanym wynagrodzeniu netto z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został uzyskany, tj. z maja 2014 r., z którego wynikało, że wynagrodzenie za ten miesiąc wniosło 1.480,18 zł. Wobec tego dokonano ponownego przeliczenia dochodu rodziny, który zgodnie z przedstawionym przez organ wyliczeniem wyniósł (...) zł na osobę w rodzinie i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wynoszące zgodnie z art. 9 ust. 2 u.p.o.u.a. (...) zł. W związku z tym, jak stwierdził organ I instancji, świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone Stronie na córkę w czerwcu, lipcu i sierpniu 2014 r. stanowią świadczenie nienależnie pobrane. Od opisanej decyzji Prezydenta Miasta E. N. złożyła odwołanie, zarzucając, że świadczenia naliczała osoba kompetentna, a Odwołującej nikt nie poinformował w czerwcu, lipcu ani sierpniu, iż świadczenia wówczas jej wypłacane są nienależne. Ponadto wniosła o rozłożenie należności na minimalne raty ewentualnie o ich całkowite umorzenie. Decyzją z (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 2 u.p.o.u.a. świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty (...) zł. W rozpatrywanym przypadku kwota ta została przekroczona, co równocześnie oznacza, zgodnie z art. 18 ust. 5 u.p.o.u.a., brak uprawnienia do wypłaty świadczeń od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu, w którym dochód został uzyskany. Skoro dochód wysokości 1480,18 zł netto uzyskany został przez Odwołującą w maju 2014 r., to świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługują od (...) 2014 r. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a. organ właściwy wierzyciela może bez zgody osoby uprawnionej zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną na mocy, której strona nabyła prawo do świadczeń alimentacyjnych jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń. Zdaniem SKO niewątpliwie sytuacja taka zaszła w przedmiotowej sprawie, co dało organowi I instancji czynną legitymację do wzruszenia ostatecznej decyzji z (...) r. Ponadto SKO poinformowało Odwołującą, że może złożyć wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń lub rozłożenie należności na raty w trybie art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E.N. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, opisując swoją trudną sytuację materialną. Podała, że pracuje w Firmie "D." od (...) r., a wysokość jej wynagrodzenia uzależniona jest od ilości przepracowanych godzin w danym miesiącu. Córka Skarżącej uczęszcza do gimnazjum. Potrzeby związane z utrzymaniem i wychowaniem córki ciągle rosą, a ojciec w ogóle nie interesuje się jej losem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO z (...) r. Sąd doszedł do przekonania, że nie może się ona ostać w obrocie prawnym, gdyż utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji opartą na błędnej wykładni i w efekcie częściowo nieprawidłowym zastosowaniu art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a., polegającym na uchyleniu z mocą wsteczną decyzji przyznającej Skarżącej świadczenie z funduszu alimentacyjnego. W myśl przywołanego przepisu organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. W ocenie Sądu w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy organy obu instancji prawidłowo uznały, że w związku z ujawnionym zatrudnieniem Skarżącej w PPHiU "D." na podstawie umowy zlecenia od (...) r. wiążącym się z uzyskaniem dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 18 lit. c u.p.o.u.a. doszło do przekroczenia tzw. kryterium dochodowego – tj. wysokości dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie uprawniającego do pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, który to dochód nie może obecnie przekraczać kwoty 725 zł (art. 9 ust. 2 u.p.o.u.a.) – skutkującego utratą przez Skarżącą prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, które przestały przysługiwać Skarżącej na córkę, P. N., od czerwca 2014 r. Prawidłowo też w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjęto, że owo uzyskanie dochodu stanowiło zmianę sytuacji dochodowej rodziny Skarżącej mającą wpływ na prawo do świadczeń w rozumieniu art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a., uzasadniającą zastosowanie tego przepisu i w rezultacie uchylenie decyzji z (...) r., nr (...), przyznającej Skarżącej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na córkę na okres od (...) 2014 r. do (...) r. Jednakże uwadze organów obu instancji uszła okoliczność, że, w braku odmiennego zastrzeżenia ustawodawcy, uchylenie decyzji na podstawie art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a. możliwe jest tylko ze skutkiem ex nunc ("na przyszłość"), tj. począwszy od miesiąca (bo zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.o.u.a. świadczenia wypłacane są w okresach miesięcznych), w którym dochodzi do wydania decyzji uchylającej, a więc w rozpatrywanej sprawie – począwszy od (...) 2014 r. Należy podkreślić, że art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a. jest jednym z "przepisów szczególnych", do jakich odsyła przepis art. 163 k.p.a. (wskazany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji), który stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale [tj. w rozdziale 13 działu II k.p.a., pt. "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji" – uw. Sądu], o ile przewidują to przepisy szczególne. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, wzmiankowane w art. 163 k.p.a. uprawnienie do zmiany decyzji dotyczy jedynie decyzji konstytutywnej tj. takiej, która kształtuje sytuację prawną podmiotu w sferze prawa materialnego poprzez przyznanie mu nowego prawa lub nałożenia nowego obowiązku. Skoro decyzja wydawana na podstawie art. 163 k.p.a. tworzy nową sytuację prawną podmiotu w zakresie nabytego przez niego na podstawie innej decyzji konstytutywnej uprawnienia, również ona jest decyzją konstytutywną, stąd może zmienić przyznane stronie uprawnienie tylko na przyszłość (por. wyroki WSA: z 12.09.2012 r., II SA/Łd 449/12 oraz z 18.07.2011 r., II SA/Op 223/11 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Konsekwentnie również na gruncie art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a., statuującym wzmiankowaną w art. 163 k.p.a. materialnoprawną podstawę (verba legis: "przypadek") uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, podkreśla się w orzecznictwie dopuszczalność wydania takiego rozstrzygnięcia jedynie ze skutkiem ex nunc. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z 20 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1179/12 (CBOSA), zgodnie z którym "postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego, który nadal reguluje sytuację prawną osoby otrzymującej bieżące świadczenia z funduszu, a rozstrzygnięcie wydane w tym postępowaniu może dotyczyć jedynie prawa strony do świadczeń dotąd przez nią nie otrzymanych. Celem takiego postępowania jest bowiem wyeliminowanie decyzji (lub jej części), wywołującej określone skutki prawne (tworzącej określony stan prawny). Nie chodzi tu o usunięcie konsekwencji prawnych wywołanych przez rozstrzygnięcie, na podstawie którego wypłacono już świadczenia. Przewidziana w powołanym przepisie decyzja weryfikująca jest bowiem aktem administracyjnym, którego cechą jest to, że wywołuje skutek prawny od momentu wydania." Natomiast do usunięcia wspomnianych konsekwencji prawnych związanych z wypłatą świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres przypadający przed dniem wydania decyzji uchylającej, w którym świadczenia te stronie już nie przysługiwały, znaleźć może jedynie instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (stanowiąca przedmiot odrębnych postępowań administracyjnych – o uznanie świadczenia za nienależnie pobrane i, w zależności od wyniku tego postępowania, ewentualnie także: o zwrot nienależnie pobranego świadczenia; por. wyrok WSA z 05.12.2012 r., IV SA/Po 1020/12, CBOSA). Analogiczny pogląd jest wyrażany także w literaturze przedmiotu (zob. A. Korcz-Maciejko, A. Brzeźna, Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz, Warszawa 2014, art. 24 Nb 5, s. 169–170). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ I instancji wydając w dniu (...) r. decyzję uchylającą decyzję o przyznaniu Skarżącej świadczeń z funduszu alimentacyjnego był władny orzec w przedmiocie uchylenia tej decyzji i odmowy prawa do świadczeń jedynie za okres od dnia (...) 2014 r. W konsekwencji SKO, rozpoznając odwołanie Skarżącej, winien rozważyć skorzystanie z przysługujących organowi odwoławczemu uprawnień reformatoryjnych, o jakich mowa w art. 138 § 1 pkt 2, tj. rozważyć uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta, a w ramach orzekania co do istoty sprawy – prawidłowe określenie terminu, od którego następuje uchylenie decyzji przyznającej świadczenie oraz odmowa prawa do świadczeń, a także umorzenie postępowania pierwszej instancji w pozostałym zakresie (tj. co do wcześniejszego okresu). Tymczasem SKO, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało wadliwą decyzję Prezydenta Miasta w mocy. W ten sposób nie tylko w istocie powieliło błędną wykładnię prawa materialnego (art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a.) przyjętą przez organ I instancji, która miała wpływ na wynik sprawy, ale także dopuściło się istotnego naruszenia przepisów postępowania – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niezasadne zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, tj. uchylił zaskarżoną decyzję SKO. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i w oparciu o nią podejmie właściwe rozstrzygnięcie.