IV SA/Po 1279/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu na rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 lipca 2007r. nr 18/07 w przedmiocie Międzychodzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu 1. stwierdza nieważność rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 lipca 2007 r. nr 18/07 w sprawie Międzychodzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu; 2. określa, że zaskarżone rozporządzenie nie może być wykonane. Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm. – dalej ustawa), w dniu 20 lipca 2007r. wydał Rozporządzenie Nr 18/07 "w sprawie Międzychodzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu" (dalej rozporządzenie). W rozporządzeniu wskazano, że przedmiotowy obszar chronionego krajobrazu "obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem, a także pełnioną funkcję korytarzy ekologicznych" (§ 1.1). W §1.2 rozporządzenia stwierdzono, iż całkowita powierzchnia obszaru chronionego krajobrazu położonego na terenie powiatu międzychodzkiego w gminie Międzychód wynosi 17.960 ha. Opis przebiegu granicy obszaru określono w załączniku do rozporządzenia. W rozporządzeniu zawarto także ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów leśnych (§ 2. 1), ustalenia dotyczące czynnej ochrony nieleśnych ekosystemów lądowych (§ 2. 2), ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów wodnych (§ 2. 3) oraz wprowadzono na tych obszarach zakazy określone w § 3. W § 5 rozporządzenia stwierdzono, iż wchodzi w życie po upływie 14 dni o ogłoszenia. Do powyższego przepisu załączono wyjaśnienie, z którego wynika, że powyższe rozporządzenie "(...) było poprzedzone rozporządzeniem nr 12 Wojewody Gorzowskiego z dnia 24 listopada 1998 r., które na podstawie art. 157 ustawy traci moc z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, z tym że na podstawie art. 153 ustawy utworzony obszar chronionego krajobrazu stał się obszarem chronionego krajobrazu w rozumieniu tej ustawy." Prokurator Apelacyjny w Poznaniu pismem z dnia 22 listopada 2011r., Nr ap II Pa 55/11/Po, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo u postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r., nr 7, poz. 39), zaskarżył w całości powyższe rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego, zarzucając mu rażące naruszenie przepisów art. 23 ust. 2 i 3 ustawy, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że zaskarżone rozporządzenie nie kreuje nowego obszaru chronionego ani nie dotyczy wyznaczenia czy zmiany granic obszaru chronionego krajobrazu, co uzasadnia brak obowiązku uzgodnienia (opiniowania) z właściwymi radami gmin projektu nowego rozporządzenia. W skardze wskazano również na przyjęcie nie znanej prawu instytucji "dostosowania" aktu normatywnego do zmian w porządku prawnym i uznanie, że zwalnia ona z rygorów określonych dla nowelizacji tego aktu. W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego Nr 18/07 "w sprawie Międzychodzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu" w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator zauważył, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu rozporządzenia, wprowadza ono zmiany granic Międzychodzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu . Rozporządzenie Nr 12 Wojewody Gorzowskiego z dnia 24.11.1998r. w sprawie określenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa gorzowskiego ustanowiło obszar oznaczony lit. H (Międzychód) o łącznej pow. 32243 ha. Rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20.07.2007r. dotyczy obszaru pomniejszonego o 14283 ha. Odmiennie opisano również przebieg granic tego obszaru. Oznacza to, zdaniem Prokuratora, obowiązek wojewody uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gmin projektu rozporządzenia w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu, a nie uzgodnienie projektu stanowi naruszenia art. 23 ust. 3 ustawy. W przepisie tym ustawodawca wyraźnie wskazuje, iż uzgodnieniom podlega projekt rozporządzenia, a więc całe rozporządzenie, ze wszystkimi ustaleniami w nim zawartymi, zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy. Jak zauważył Skarżący, uzgodnienie jest najdalej idącą formą współdziałania organów w procesie tworzenia prawa, dlatego zaniechanie przez organ wydający akt prawa miejscowego uzgodnienia aktu z organami do tego upoważnionymi (w tym przypadku właściwymi radami gmin) stanowi naruszenie art. 23 ust. 3 ustawy i musi skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia w całości. W skardze zauważono również, iż treści art. 23 ust. 2 i 3 ustawy wynika, że wojewoda może wydać rozporządzenie, w którym wyznaczy obszar chronionego krajobrazu, dokona powiększenia tego obszaru, zlikwiduje go lub dokona zmiany jego granic. Wojewoda nie był więc uprawniony do wydania rozporządzenia "w sprawie obszarów chronionego krajobrazu", bo taka kategoria rozporządzenia nie została przewidziana. W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez radcę prawnego I. S. S., wnosząc o jej oddalenie wskazał, że Międzychodzki Obszar Chronionego Krajobrazu utworzony został pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, która utraciła moc na podstawie art. 161 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Jednocześnie z art. 153 ustawy wynika, że formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy, co potwierdza kontynuację wszystkich dotychczasowych form ochrony przyrody. Zdaniem Wojewody, uregulowania zawarte w przedmiotowym rozporządzeniu są uregulowaniami w ramach obszaru istniejącego, a więc dostosowują uregulowania dotyczące przedmiotowego obszaru do obowiązujących regulacji, wynikających z nowej ustawy o ochronie przyrody. Bezsporne jest przy tym, zdaniem Wojewody, że obszar chronionego krajobrazu, którego dotyczy zaskarżone rozporządzenie, pozostaje w tych samych granicach. Nowe rozporządzenie doprecyzowało i uszczegółowiło jedynie ich określenie. Rozporządzenie Nr 18/07 w sprawie obszaru chronionego krajobrazu nie jest więc rozporządzeniem wyznaczającym - jak twierdzi skarżący - nowy obszar chronionego krajobrazu, a jest rozporządzeniem "w sprawie obszaru chronionego krajobrazu". Zadaniem tego rozporządzenia jest jednoznaczne uporządkowanie zakazów oraz celów dotyczących czynnej ochrony ekosystemów dla obszaru chronionego krajobrazu. Natomiast nie wprowadza ono żadnych nowych zakazów dotyczących nowego terenu, nie wyznacza nowej formy ochrony przyrody, nie dotyczy likwidacji, zmiany granic lub powiększenia obszaru. Rozporządzenie to dokonuje wyłącznie regulacji spraw dla istniejącego chronionego obszaru, których należało dokonać w związku z przepisami wynikającymi ze zmiany ustawy o ochronie przyrody. W odniesieniu do zarzutu braku uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gmin, Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, że zgodnie z art. 23 ust. 2 i 3 ustawy - w wersji z dnia wydania rozporządzenia - uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy wymagał jedynie projekt rozporządzenia w sprawie wyznaczenia, powiększenia, zmiany granic lub likwidacji obszaru chronionego krajobrazu. Projekt rozporządzenia będącego przedmiotem niniejszego sporu, nie dotycząc żadnej z wymienionych czynności, nie podlegał więc obowiązkowi uzgodnienia. Wojewoda podkreślił, że obszar chronionego krajobrazu, którego dotyczy zaskarżone rozporządzenie, pozostaje w tych samych granicach. Nowe rozporządzenie doprecyzowało i uszczegółowiło jedynie ich określenie. Pierwotny opis granic, zawarty w rozporządzeniu Wojewody Gorzowskiego o utworzeniu obszaru był nieprecyzyjny i niedokładny, czego powodem były nieprecyzyjne obliczenia. Ówcześnie obliczeń powierzchni parku dokonywano planimetrem, a więc mało precyzyjnie i niedokładnie (w większej skali). Ochrona przyrody, będąc zadaniem ogólnonarodowym, nie zależy od zmian granic województw czy innych jednostek podziału administracyjnego kraju, które miało w międzyczasie miejsce. Aktualna powierzchnia jest zatem nieco większa od pierwotnej jedynie z powodu zmian granic województw, a nie – jak twierdzi Skarżący – z powodu zmiany granic obszaru. Obecnie obliczenia powierzchni wykonuje się za pomocą nowoczesnych metod jakimi są komputerowe systemy informacji przestrzennej, a w szczególności program geoinformacyjny - Mapinfo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2012r., poz. 270, dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na wstępie należy wskazać, że obszar chronionego krajobrazu jest formą ochrony przyrody przewidzianą w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zgodnie z art. 23 ust.2 ustawy (w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia), wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następowało w drodze rozporządzenia wojewody, które określało jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmiana granic obszaru chronionego krajobrazu następowała w drodze rozporządzenia wojewody, po zaopiniowaniu przez wojewódzką radę ochrony przyrody oraz właściwe miejscowo rady gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem. Projekt rozporządzenia w sprawie wyznaczenia lub powiększenia obszaru chronionego krajobrazu wymagał uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy (art. 23 ust. 3 ustawy). Z powyższego wynika, że przedmiotem opiniowania przez radę gminy bądź uzgodnienia (dotyczy projektu rozporządzenia) było: wyznaczenie obszaru chronionego, likwidacja obszaru chronionego, zmiana granic obszaru chronionego i powiększenie obszaru chronionego. Z treści art. 23 ust. 2 ustawy wynika, iż wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje rozporządzeniem, które winno zawierać elementy wymienione w treści tego przepisu. Pod ustawowym pojęciem wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu nie kryje się więc jedynie wyznaczenie terenów w sensie geograficznym, tzn. ustalenie ich położenia i granic, czyli wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu poprzez jego wskazanie w terenie. Pod pojęciem tym należy rozumieć także ustalenie innych wymogów wymienionych ustawą, dotyczących obszaru chronionego krajobrazu. W zakresie ustawowego pojęcia "wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu" mieszczą się więc także ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów i zakazy określone w art. 24 ustawy o ochronie przyrody. Z art. 23 ust. 3 ustawy wynika, iż uzgodnieniom podlega projekt rozporządzenia, a więc całe rozporządzenie, ze wszystkimi ustaleniami w nim zawartymi, które mogą zostać wprowadzone na mocy art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Wskazując na powyższe należy przyjąć, iż także każda zmiana rozporządzenia wydanego na podstawie ustawy o ochronie przyrody, nawet w przypadku, gdy rozporządzeniem tym nie powiększa się terenów obszaru chronionego krajobrazu, a zmienia się inne ustalenia dotyczące tego terenu, wymaga uzgodnień z właściwymi radami gmin (zob. wyrok NSA z dnia 18.01.2007r. sygn. akt II OSK 1589/06, wyrok NSA z dnia 13.07.2009r. sygn. akt II OSK 471/09). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż obszar chronionego krajobrazu dotyczący obszaru "H" Międzychód" ustanowiony został przez Wojewodę Gorzowskiego na mocy rozporządzenia Nr12 z dnia 24 listopada 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 20, poz. 266). Powyższe rozporządzenie wydano pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm.), która utraciła moc na podstawie art. 161 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zgodnie jednak z ustawą z 16 kwietnia 2004 r., rozporządzenia wydane na mocy wcześniejszej ustawy, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy (art. 157), a formy ochrony przyrody, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu tej ustawy (art. 153). Powyższe rozwiązania prawne mają istotne znaczenie przy kwalifikacji zaskarżonego rozporządzenia. Sąd orzekający zgadza się ze stanowiskiem Prokuratora, że nie do obrony w świetle stanu prawnego obowiązującego w dniu uchwalenia zaskarżonego rozporządzenia jest tłumaczenie Wojewody, że rozporządzenie nie kreuje nowego obszaru chronionego krajobrazu, ani nie dotyczy wyznaczenia czy zmiany granic Międzychodzkiego Obszaru Chronionego. Wskazują na to porównania rozwiązań zaskarżonego rozporządzenia z poprzednio obowiązującym rozporządzeniem w zakresie obszaru "H" Międzychód. Porównanie takie wskazuje, że nastąpiła zmiana powierzchni obszaru chronionego. Zaskarżone rozporządzenie ustanowiło obszar chronionego krajobrazu na obszarze o powierzchni 17.960 ha na terenie powiatu międzychodzkiego w gminie Międzychód. Rozporządzenie poprzednio obowiązujące w obszarze "H" Międzychód dotyczy zaś obszaru o pow. 32.243ha. Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę w żadnej mierze nie obala powyższego wniosku. Ponadto wskazać należy, że rozporządzenie Wojewody Gorzowskiego z 1998r. określało m.in. zakazy lokalizowania zakładów przemysłowych lub innych inwestycji uciążliwych dla środowiska oraz lokalizowania ferm zwierzęcych na wskazanym obszarze. Rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z 2007r. zawiera zaś ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów leśnych, nieleśnych ekosystemów lądowych i wodnych oraz wprowadza nową listę zakazów, obowiązujących na terenie "Międzychodzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu". Znaczy to, że zaskarżonego rozporządzenia nie można uznać za takie, które tylko zmienia granice obszaru chronionego krajobrazu (art. 23 ust. 2 zd. drugie). Sąd orzekający jest zdania, że rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego w istocie wyznacza przedmiotowy "obszar chronionego krajobrazu" jako formę ochrony przyrody (w rozumieniu wcześniej przytoczonym), poprzez określenie m. in. jego położenia i obszaru oraz zakazów. W myśl ustawy z 16 kwietnia 2004 r., projekt takiego rozporządzenia wymagał uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gminy (art. 23 ust. 3). Oznacza to, iż Wojewoda Wielkopolski, wydając przedmiotowe rozporządzenie miał obowiązek uzgodnienia z właściwymi radami gmin jego projektu. Takich uzgodnień nie poczyniono, co jest w sprawie bezsporne. W nawiązaniu do wyżej określonego stanowiska Sądu dodać należy, że pozostaje ono niezmienne mimo wyjaśnień Wojewody, że zaskarżone rozporządzenie "dostosowuje" akt normatywny do zmian w porządku prawnym. Po pierwsze, nie ma takiej odrębnej kategorii techniki legislacyjnej, po drugie – w niniejszej sprawie to "dostosowanie" polegało na nowym wyznaczeniu "Międzychodzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu". Warto też zauważyć, że za koniecznością zapewnienia właściwym radom gmin możliwości weryfikacji (w trybie uzgodnieniowym) projektowanych przez organ przepisów dotyczących wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu przemawiają dodatkowo nie tylko względy czysto pragmatyczne (zapobieżenie ewentualnym błędom lub nieścisłościom np. w nowym opisie granic parku), ale przede wszystkim wymóg respektowania w możliwie najpełniejszym zakresie konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gmin, których tereny objęte zostały daną formą ochrony przyrody. W ocenie Sądu, wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu poprzez określenie elementów wymienionych w art. 23 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy, ma - co do zasady - znaczenie dla danej gminy, wpływając istotnie na jej uprawnienia, nie tylko w zakresie władztwa planistycznego i polityki przestrzennej (art. 16 ust. 7 ustawy), ale także krępując możliwości faktycznego zagospodarowania danego obszaru w sposób, który, w ocenie władz lokalnych, najlepiej służyłby zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej i jej rozwojowi, np. w zakresie turystyki, infrastruktury lub gospodarki. Zdaniem Sądu, także i te względy przemawiają przeciwko zawężającej interpretacji wymogu polegającego na uzgodnieniu, z właściwymi miejscowo gminami, projektu rozporządzenia o wyznaczeniu obszaru chronionego krajobrazu w rozumieniu art. 23 ust. 3 zd. pierwsze ustawy, którą, w istocie, przyjmuje Wojewoda. Przyznać należy rację Skarżącemu także w kwestii nieprawidłowej nazwy rozporządzenia, która nie znajduje odzwierciedlenia w treści art. 23 ust. 2 i ust. 3 ustawy, określających przedmiot regulacji rozporządzeń dotyczących obszaru chronionego krajobrazu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, orzeczono jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonego aktu orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.