IV SA/Po 1281/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st.sekr.sad. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w P. na rozporządzenie Wojewody W. z dnia [...] stycznia [...] r. nr [...] w przedmiocie M. Obszaru Chronionego Krajobrazu 1. stwierdza nieważność zaskarżonego rozporządzenia, 2. określa, że zaskarżone rozporządzenie nie może być wykonane WSA/wyr.1-sentencja wyroku Dnia [...] stycznia 2008 r. Wojewoda W. działając na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2004 r., nr 92, poz. 880 ze zm., dalej ustawa o ochronie przyrody) wydał rozporządzenie nr [...] w sprawie M. Obszaru Chronionego Krajobrazu (dalej rozporządzenie z 2008 r.). W rozporządzeniu wskazano, że objęty jego uregulowaniem obszar obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowy ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem, a także pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (§1 ust. 1 rozporządzenia). Obszar ten o całkowitej powierzchni [...] ha, położony jest na terenie powiatu nowotomyskiego w gminie M. (§1 ust. 2 rozporządzenia). Opis granic obszaru został określony w sposób szczegółowy w załączniku nr 1 do rozporządzenia. W rozporządzeniu zawarto ustalenia dotyczące czynnej ochrony systemów leśnych (§2 ust. 1 rozporządzenia), czynnej ochrony nieleśnych ekosystemów lądowych (§2 ust. 2 rozporządzenia), czynnej ochrony ekosystemów wodnych (§2 ust. 3 rozporządzenia). W §3 rozporządzenia zamieszczone zostały szczegółowe zakazy ingerowania w ekosystem chronionego krajobrazu. W §5 rozporządzenia został określony moment jego wejścia w życie, tj. po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. W uzasadnieniu do powyższego rozporządzenia wskazano, że dotyczy ono części obszaru leżącego w granicach województwa W., nie kreuje nowej formy ochrony przyrody i dostosowuje zapisy już istniejącego obszaru chronionego krajobrazu do regulacji zawartych w ustawie o ochronie przyrody. Obszar chronionego krajobrazu o nazwie "I" /M.-T./ ustanowiony został rozporządzeniem nr [...] Wojewody G. z dnia [...] listopada 1998 r. w sprawie określenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa g. (Dz. Urz. Woj. G. nr 20, poz. 266), utrzymanym w mocy obwieszczeniem Wojewody W. z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie wykazu aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie województwa W. (Dz. Urz. Woj. W. nr 14, poz. 246, dalej rozporządzenie z 1998 r.). Utworzenie obszaru chronionego krajobrazu nastąpiło zgodnie z zapisem art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 1991 r., nr 114, poz. 492 ze zm., dalej ustawa z 1991 r.). Rozporządzenie z 2008 r. nie dotyczy wyznaczenia nowego obszaru, zmiany granic lub likwidacji obszaru, a zatem nie podlega procedurze opiniowania i uzgadniania z właściwymi miejscowo radami gmin (k. 20-24 akt sądowych). Pismem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w P. (dalej WSA) na rozporządzenie z 2008 r. wniósł Prokurator Apelacyjny w P. (dalej Prokurator), zaskarżając je w całości oraz zarzucając: 1) rażące naruszenie art. 23 ust. 2 i 3 ustawy z o ochronie przyrody, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że zaskarżone rozporządzenie z 2008 r. nie kreuje nowego obszaru chronionego krajobrazu ani nie dotyczy wyznaczenia, czy zmiany granic obszaru chronionego krajobrazu, co uzasadnia zwolnienie wojewody z obowiązku dokonywania uzgodnień (opiniowania) projektu nowego rozporządzenia z właściwymi radami gmin, 2) przyjęcie nieznanej prawu instytucji "dostosowania" aktu normatywnego do zmian w porządku prawnym i uznanie, że zwalnia ona z rygorów określonych dla nowelizacji tego aktu. W związku ze sformułowanymi zarzutami Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności rozporządzenia z 2008 r. W uzasadnieniu Prokurator zwrócił uwagę, że rozporządzenie z 2008 r. wprowadza zmiany granic M. Obszaru Chronionego Krajobrazu. Rozporządzenie z 1999 r. ustanawiało obszar oznaczony lit. "I" (M.-T.) o łącznej powierzchni [...] ha. Rozporządzenie z 2008 r. dotyczy obszaru pomniejszonego o [...] ha położonego tylko na terenie gminy M.. Odmiennie opisano przebieg granic obszaru i utworzono nową nazwę ("M. Obszar Chronionego Krajobrazu" w miejsce obszaru "M.-T."). Z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wynika, że wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje rozporządzeniem, które powinno zawierać elementy wymienione w treści tego przepisu. Pod ustawowym pojęciem wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu nie kryje się jedynie wyznaczenie terenów w sensie geograficznym, tzn. ustalenie ich położenia i granic, czyli wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu przez jego wskazanie w terenie. Pod pojęciem tym należy rozumieć także inne wymogi wymienione ustawą dotyczące obszaru chronionego krajobrazu. W zakresie ustawowego pojęcia "wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu" mieszczą się więc także ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów i zakazy określone w art. 24 ustawy o ochronie przyrody. Z art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wynika obowiązek wojewody do uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gmin projektu rozporządzenia w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu. W przepisie tym ustawodawca wyraźnie wskazuje, że uzgodnieniom podlega projekt rozporządzenia, a więc całe rozporządzenie ze wszystkimi ustaleniami w nim zawartymi, które mogą zostać zapisane z mocy art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Wskazując na powyższe należy przyjąć, że każda zmiana rozporządzenia wydanego na podstawie ustawy o ochronie przyrody, nawet w przypadku, gdy rozporządzeniem tym nie zmienia się terenów obszaru chronionego krajobrazu, a zmienia się inne ustalenia dotyczące tego terenu, wymaga także uzgodnień z właściwymi radami gmin. Prokurator zauważył ponadto, że wojewoda nie jest uprawniony do wydania rozporządzenia w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, bo taka kategoria rozporządzenia nie została przewidziana. Choć jednak rozporządzenie z 2008 r. nie zostało nazwane rozporządzeniem w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu, w istocie jest rozporządzeniem w sprawie wyznaczenia obszaru i ten obszar wyznacza. Organ przywołał w nim bowiem przepisy art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, który daje podstawę do wyznaczenia takiego obszaru, dalej wskazuje, jakie tereny uznaje się za obszary chronionego krajobrazu, podaje ich nazwę, położenie, przebieg granic, powierzchnię, sprawującego nadzór, wprowadza także zakazy wymienione w art. 24 ustawy oraz ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów. Uzgodnienie jest najdalej idącą formą współdziałania organów w procesie tworzenia prawa, dlatego zaniechanie przez organ wydający akt prawa miejscowego jego uzgodnienia z organami do tego upoważnionymi (w tym przypadku właściwymi radami gmin) stanowi naruszenie art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody i musi skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności rozporządzenia z 2008 r. w całości (k. 4-13 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu Wojewoda zauważył, że M. Obszar Chronionego Krajobrazu utworzony został na mocy rozporządzenia z 1998 r. pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z 1991 r., która utraciła moc na podstawie art. 161 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Jednocześnie z przepisów przejściowych ustawy o ochronie przyrody, tj. art. 153 wynika, że formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy, co potwierdza kontynuację wszystkich dotychczasowych form ochrony przyrody. Natomiast art. 157 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 161 zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy. Znamienne jest to, że w art. 157 ustawy nie wskazano terminu w jakim konieczne jest wydanie nowych aktów wykonawczych. Odwołując się do zasady racjonalnego ustawodawcy należy stwierdzić, że zabieg ten jest celowy, albowiem zakłada podtrzymanie dotychczasowych rozwiązań i brak konieczności pilnych uregulowań zgodnych z ustawą. Wskazują na to także przepisy przejściowe, w których przewidziano kontynuację wszystkich dotychczasowych form ochrony przyrody. Celem tej regulacji było utrzymanie w mocy wszystkich aktów normatywnych obowiązujących, w tym rozporządzeń wojewody tworzących obszary chronionego krajobrazu, wydanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy. Jeżeli więc Wojewoda zdecydował się na regulowanie spraw określonych w utrzymanym czasowo w mocy akcie wykonawczym, nie mógł części spraw wynikających z upoważnienia ustawowego pozostawić w utrzymanym czasowo w mocy rozporządzeniu, a część spraw uregulować już w nowym akcie wykonawczym. Należało więc wydać nowe rozporządzenie, co też uczynił. Bezsprzecznie więc uregulowania zawarte w przedmiotowym rozporządzeniu Wojewody są uregulowaniami w ramach obszaru istniejącego, a więc dostosowują uregulowania dotyczące przedmiotowego obszaru do obowiązujących regulacji wynikających z nowej ustawy o ochronie przyrody. Bezsporne jest przy tym, że obszar chronionego krajobrazu, którego dotyczy zaskarżone rozporządzenie pozostaje w tych samych granicach. Nowe rozporządzenie doprecyzowało i uszczegółowiło jedynie ich określenie. Zadaniem rozporządzenia z 2008 r. jest jednoznaczne uporządkowanie zakazów oraz celów dotyczących czynnej ochrony ekosystemów dla obszaru chronionego krajobrazu. Natomiast nie wprowadza ono żadnych nowych zakazów dotyczących nowego terenu, nie wyznacza nowej formy ochrony przyrody, nie dotyczy likwidacji, zmiany granic lub powiększenia obszaru. Rozporządzenie to dokonuje wyłącznie regulacji spraw dla istniejącego chronionego obszaru, których należało dokonać w związku z przepisami wynikającymi ze zmiany ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 23 ust. 2 i 3 ustawy z o ochronie przyrody uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy wymaga jedynie projekt rozporządzenia w sprawie wyznaczenia, powiększenia, zmiany granic lub likwidacji obszaru chronionego krajobrazu. Projekt rozporządzenia będącego przedmiotem niniejszego sporu, nie dotycząc żadnej z wymienionych czynności, nie podlegał więc obowiązkowi uzgodnienia (k. 14-17 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na wstępie należy wskazać, obszar chronionego krajobrazu jest formą ochrony przyrody przewidzianą w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody (w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego rozporządzenia), wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następowało w drodze rozporządzenia wojewody, które określało jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmiana granic obszaru chronionego krajobrazu następowała w drodze rozporządzenia wojewody, po zaopiniowaniu przez wojewódzką radę ochrony przyrody oraz właściwe miejscowo rady gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem. Projekt rozporządzenia w sprawie wyznaczenia lub powiększenia obszaru chronionego krajobrazu wymagał uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy (art. 23 ust. 3 ustawy). Z powyższego wynika, że przedmiotem opiniowania przez radę gminy bądź uzgodnienia (dotyczy projektu rozporządzenia) było: wyznaczenie obszaru chronionego, likwidacja obszaru chronionego, zmiana granic obszaru chronionego i powiększenie obszaru chronionego. Z treści art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wynika, że wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje rozporządzeniem, które powinno zawierać elementy wymienione w treści tego przepisu. Pod ustawowym pojęciem wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu nie kryje się więc jedynie wyznaczenie terenów w sensie geograficznym, tzn. ustalenie ich położenia i granic, czyli wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu przez jego wskazanie w terenie. Pod pojęciem tym należy rozumieć także ustalenie innych wymogów wymienionych ustawą, dotyczących obszaru chronionego krajobrazu. W zakresie ustawowego pojęcia "wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu" mieszczą się więc także ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów i zakazy określone w art. 24 ustawy o ochronie przyrody. Z art. 23 ust. 3 ustawy wynika, że uzgodnieniom podlega projekt rozporządzenia, a więc całe rozporządzenie, ze wszystkimi ustaleniami w nim zawartymi, które mogą zostać wprowadzone na mocy art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Wskazując na powyższe należy przyjąć, że także każda zmiana rozporządzenia wydanego na podstawie ustawy o ochronie przyrody, nawet w przypadku, gdy rozporządzeniem tym nie powiększa się terenów obszaru chronionego krajobrazu, a zmienia się inne ustalenia dotyczące tego terenu, wymaga uzgodnień z właściwymi radami gmin (zob. wyrok NSA z dnia 18.01.2007 r., sygn. akt II OSK 1589/06, wyrok NSA z dnia 13.07.2009 r., sygn. akt II OSK 471/09). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że obszar chronionego krajobrazu "I" /M.-T./ ustanowiony został przez Wojewodę G. na mocy rozporządzenia z 1998 r. Powyższe rozporządzenie wydano pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z 1991 r., która utraciła moc na podstawie art. 161 o ochronie przyrody. Zgodnie jednak z ustawą o ochronie przyrody, rozporządzenia wydane na mocy wcześniejszej ustawy, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy (art. 157), a formy ochrony przyrody, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, staja się formami ochrony przyrody w rozumieniu tej ustawy (art. 153). Powyższe rozwiązania prawne mają istotne znaczenie przy kwalifikacji zaskarżonego rozporządzenia. Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. wyrażone w wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 709/10, a następnie w wyroku z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 721/11 i zgadza się z Prokuratorem, że nie do obrony w świetle stanu prawnego obowiązującego w dniu uchwalenia rozporządzenia z 2008 r. jest tłumaczenie Wojewody, że rozporządzenie nie kreuje nowego obszaru chronionego krajobrazu, ani nie dotyczy wyznaczenia czy zmiany granic M. Obszaru Chronionego Krajobrazu. Wskazuje na to porównanie rozwiązań rozporządzenia z 2008 r. z rozporządzeniem z 1998 r. Porównanie takie wskazuje, że nastąpiła zmiana powierzchni obszaru chronionego. Rozporządzenie z 1999 r. ustanowiło obszar chronionego krajobrazu na obszarze o powierzchni [...] ha. Rozporządzenie 2008 r. dotyczy zaś obszaru o pow. [...] ha Zaskarżone rozporządzenie dotyczy więc obszaru pomniejszonego o [...] ha. Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę w żadnej mierze nie obala powyższego wniosku. Sąd orzekający jest zdania, że rozporządzenie z 2008 r. wyznacza obszar chronionego krajobrazu (w rozumieniu wcześniej przytoczonym), poprzez określenie m.in. jego położenia i obszaru oraz zakazów. W myśl ustawy o ochronie przyrody, projekt takiego rozporządzenia wymagał uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gminy (art. 23 ust. 3 ustawy). Oznacza to, że Wojewoda W., wydając przedmiotowe rozporządzenie miał obowiązek uzgodnienia z właściwymi radami gmin jego projektu. Takich uzgodnień nie poczyniono, co jest w sprawie bezsporne. W nawiązaniu do wyżej określonego stanowiska Sądu dodać należy, że pozostaje ono niezmienne mimo wyjaśnień Wojewody, że zaskarżone Rozporządzenie "dostosowuje" akt normatywny do zmian w porządku prawnym. Po pierwsze, nie ma takiej odrębnej kategorii techniki legislacyjnej, po drugie – w niniejszej sprawie to "dostosowanie" polegało na nowym wyznaczeniu "M. Obszaru Chronionego Krajobrazu". Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonego aktu orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 152 ppsa. ja