IV SA/Po 1388/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy L. z dnia [...] października 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz K.W. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. IV SA/Po 1388/14 Uzasadnienie Wójt Gminy L. postanowieniem z dnia [...].10.2014r. nr [...]. wydanym na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310, zwanej dalej w.p.i.g.r.) po rozpatrzeniu wniosku K.W. (zwanego dalej skarżącym) w sprawie wydania zaświadczenia dotyczącego jego pracy w gospodarstwie rolnym rodziców E. i S.W. położonym w miejscowości L.K. [...] w okresie 25.12.1998 r. - 08.11.2001 r., 08.05.2002 - 01.09.2002 r., 19.06.2003 - 26.04.2005 r. odmówił wydania zaświadczenia o pracy K.W. w indywidualnym gospodarstwie rolnym stanowiącym własność E. i S.W. . W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w dniu 13.10.2014 r. skarżący złożył wniosek o wydanie zaświadczenia o pracy w gospodarstwie rolnym rodziców E. i S.W. w okresie: 24.12.1998 r. - 08.11.2001 r., 08.05.2002 - 01.09.2002 r., 19.06.2003 - 26.04.2005 r. Podkreślono, że Urząd Gminy L. nie posiada ewidencji, ani dokumentów na podstawie których mógłby potwierdzić fakt wykonywania pracy wnioskodawcy w gospodarstwie rolnym rodziców. W związku z powyższym odmówiono wydania zaświadczenia. Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniósł K.W. podnosząc, że w bieżącym roku sporządzone zostało zeznanie świadków na dowód jego pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Zeznanie to sporządziła S.D. , która dokonała spisu zeznań świadków, co zostało poświadczone przez K.J. Sekretarza Urzędu. Sekretarka wykonała kserokopię i jeden egzemplarz zeznań zostawiła w Urzędzie. Ponadto żalący podkreślił, że jego rodzice posiadają gospodarstwo rolne, którego ogólna powierzchnia wynosi 4, 58 ha, a zgodnie z ustawą o podatku rolnym za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej. Dokumentami potwierdzającymi, że rodzice skarżącego byli podatnikami podatku rolnego i od nieruchomości w latach 1998, 1999, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005 są rejestry wymiarowe, które są w posiadaniu Urzędu Gminy i znajdują się w archiwum. Ponadto dokumentami potwierdzającymi fakt zameldowania (zamieszkania) skarżącego jest ewidencja ludności, która prowadzi taki spis i można na tej podstawie stwierdzić kto zamieszkiwał we wspólnym gospodarstwie domowym. Skarżący powołał się na art.3 pkt 1 w.p.i.g.r., który stanowi, że na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest zobowiązany stwierdzić, zgodnie z art.1 okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym i na tej podstawie wydaje się stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Ponadto zarzucił nieprawdę twierdzeniu, że Urząd Gminy L. nie posiada ewidencji, ani dokumentów na podstawę których mógłby wystawić stosowne zaświadczenie. Wskazał, że niezbędne dokumenty, jak np. kopia zeznań świadków, rejestry wymiarowe są w posiadaniu Urzędu Gminy. Ponadto skarżący podkreślił, że ościenne Gminy wystawiają takie zaświadczenia. Gmina L. posiada wszystkie stosowne dokumenty na podstawie których można wystawić przedmiotowe zaświadczenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...].11.2014r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazano, iż zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Z kolei na podstawie art. 217 § 2 w/w ustawy zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1)urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2)osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przypadkach o których stanowi art.217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów badź z innych danych znajdujących sie w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje, zgodnie z art. 219 k.p.a., w drodze postanowienie,na które służy zażalenie. Wskazano, że do swojego wniosku w sprawie wydania zaświadczenia skarżący załączył zeznania świadków M.O. i R.P.Z. oraz oświadczenie, że w okresie od 25.12.1998-08.11.2001, 08.05.2002-01.09.2002, 19.06.2003-26.04.2005 roku stale pracował w gospodarstwie rolnym należącym do rodziców. Podkreślono, że zaświadczenie takie wydaje się, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się jego posiadaniu. Wójt Gminy L. odmówił wydania żądanego zaświadczenia wyjaśniając, że nie posiada żądanej przez niego informacji, a na podstawie zeznań świadków dołączonych do wniosku nie może wydać zaświadczenia o wykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców wnioskodawcy. Zatem zgodnie z art. 219 k.p.a. zobowiązany był wydać postanowienie odmowne. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści, skoro nie posiada w swoich zbiorach dokumentów na potwierdzenie żądanych przez skarżącego informacji. Podstawę wydania zaświadczenia nie mogą stanowić załączone do wniosku zeznania świadków. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 02 kwietnia 2003 roku, sygn. akt III RN 51/02 (niepublikowany) rozpatrując wniosek o rewizję nadzwyczajną w przedmiocie wydania zaświadczenia stwierdził, że "urząd przy wydaniu zaświadczenia ogranicza się do postępowania pozwalającego na potwierdzenie znanych faktów lub znanego stanu prawnego. Zaświadcza tylko to, co znajduje się w jego ewidencji, rejestrach bądź w innych danych". Zaś określenie danych znajdujących się w jego posiadaniu, jak zauważył to NSA w wyroku z dnia 21 stycznia 1997 roku, sygn. akt SA/Łd 3105/95 (publ. OSP 1998/6, poz. 106) nie może być rozumiane "dowolnie rozszerzająco przez obejmowanie nimi także danych dostarczanych włąściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. Według organu odwoławczego nie można uznać za zasadne stwierdzenie skarżącego, że skoro wypełnia przesłanki bycia domownikiem w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, to na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 1990 roku o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. nr 54, poz. 310), Wójt Gminy L. jest obowiązany do wydania zaświadczenia stwierdzającego fakt pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców. Wyjaśniono, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia zgodnie z przepisami działu VII k.p.a. jest postępowaniem uproszczonym i organ obowiązany jest na podstawie art. 217 § 3 k.p.a. załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni. Zaświadczenie wydaje się, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonych przez Wójta ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu tego organu. Skoro zatem strona wystąpiła do organu z wnioskiem o wydanie zaświadczenia na podstawie przedłożonych przez siebie dokumentów (zeznań dwóch świadków), biorąc pod uwagę powyższe, organ prawidłowo odmówił wydania zaświadczenia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wniósł K.W. powtarzając argumentację zawartą w zażaleniu. Podkreślił, że zaskarżone postanowienie jest bardzo krzywdzące. Z regulacji zamieszczonej w k.p.a. (art. 217 i art. 218) jednoznacznie wynika, iż urząd gminy może wydać zaświadczenie wyłącznie wówczas, gdy dysponuje dokumentami potwierdzającymi okresy pracy w gospodarstwie rolnym danej osoby, np. w oparciu o posiadane rejestry gruntów, adnotacje meldunkowe, rejestry podatków, umowy przekazania gospodarstwa itp. Urząd Gminy L. posiada takie dokumenty jak rejestry wymiarowe i opłacania podatków przez E. i S. W., a także poświadczenie i okresy zameldowania skarżącego. Dlatego też organ powinien wystawić zaświadczenie o żądanej treści. Nadto skarżący przedstawił zeznania dwóch świadków które były spisywane w obecności pracowników Urzędu. Nieprawdziwym jest twierdzenie Wójta Gminy L., że nie posiada żądanej treści dokumentów do wydania zaświadczenia. Skarżący zaakcentował, że wystąpił z wnioskiem o wydanie zaświadczenia i dołączył do niego zeznania świadków, a organ Gminy L. posiadał pozostałe dokumenty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skarge wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające skarżącemu wydania zaświadczenia o pracy K.W. w indywidualnym gospodarstwie rolnym stanowiącym własność E. i S.W. Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie zawiera przepisu, który bezpośrednio odsyła w sprawach dotyczących wydania zaświadczeń do odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego "Wydawanie zaświadczeń" mają zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, gdy do organu administracji publicznej wpłynie wniosek o urzędowe potwierdzenie określonego stanu faktycznego lub prawnego, przy czym potwierdzenie to jest wymagane przepisem prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub żądanie jest uzasadnione interesem prawnym wnioskodawcy (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Jest to bowiem postępowanie o bardzo szerokim zakresie podmiotowym. Obowiązuje ono wszystkie organy administracji publicznej i dostępne jest wszystkim osobom, które muszą uzyskać urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub prawa (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 815). W tej sytuacji należy przyjąć, w przypadku braku ustawowego wyłączenia, istnienie domniemania stosowania przepisów "Działu VII" Kodeksu postępowania administracyjnego zawsze wtedy, kiedy wyłoni się potrzeba poświadczenia przez organ administracji publicznej określonych faktów lub praw. Konsekwencją stwierdzenia, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z postępowaniem w sprawie wydawania zaświadczeń jest zatem stosowanie przepisów "Działu VII" Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zakres ustalony jest w art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. Niezależnie od tego, czy obowiązek wydania zaświadczenia wynika z przepisu prawa, czy wnosi o to strona ze względu na jej interes prawny, postępowanie wyjaśniające poprzedzające wystawienie zaświadczenia pełni rolę pomocniczą przy ustaleniu jego treści. Zakres tego postępowania wyznaczają dwie przesłanki: jest ono dopuszczalne tylko w niezbędnym zakresie i służy jedynie potwierdzeniu faktów wynikających z danych znajdujących się w posiadaniu organu. Powinno zatem odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbiorów danych. Tę regulację prawną należy jednak odnieść do treści i znaczenia przepisu prawa materialnego, którym w rozpatrywanej sprawie jest powołana wyżej ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Treść art. 3 ust. 1 tej ustawy, w oparciu o który prowadzono postępowanie w sprawie niniejszej, wskazuje, że chodzi o sytuację uregulowaną w art. 217 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem obowiązek przedstawienia zaświadczenia potwierdzającego okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym wynika bezpośrednio z treści art. 3 ust. 1 w.p.i.g.r. Przepis ten reguluje bardzo wąski zakres spraw dotyczących wydawania zaświadczeń, dotyczy tylko potwierdzenia pracy w gospodarstwie rolnym. Wprost określa on obowiązek wydania zaświadczenia przez właściwy urząd gminy, będący aparatem pomocniczym organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta), co wynika z art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) określających, że wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy, a organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. (tak NSA w wyroku z dnia 31.05.2010r. o sygn. I OSK 1633/09). Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że w toku rozpoznawania sprawy organ dopuścił się naruszenia art. 3 ust. 1 i 2 ustawy i art. 7, 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem go poprzedzającym – na podstawie art. 135 p.p.s.a. Skarżący domagał się wydania przez organ zaświadczenia o pracy w gospodarstwie rodziców we wskazanych okresach czasu. Organ odmówił mu wydania tego rodzaju zaświadczenia wskazując, że nie posiada niezbędnych dokumentów do ustalenia istotnych okoliczności w sprawie. W ocenie Sądu, organ wadliwie uznał, że nie może prowadzić postępowania wyjaśniającego z powodu braku dokumentów źródłowych na podstawie których mógłby ustalić istotne w sprawie fakty. Przepis art. 3 w.p.i.g.r. w ust. 1 wprost wskazuje, że "na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1 okresy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy". W ust. 2 jasno też wskazano, że w przypadku gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia, ma obowiązek zawiadomienia tej osoby o tym na piśmie. Konsekwencją tego jest możliwość powołania przez zainteresowanego 2 świadków, których zeznaniami może być udowodniona okoliczność pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Przepisy te nakładają więc na urząd gminy ustawowy obowiązek wydania zaświadczenia na podstawie posiadanych przez organ dokumentów a gdy ich brak, na podstawie zeznań świadków, o ile oczywiście okoliczności o których mowa w art. 1 w.p.i.g.r. zostaną potwierdzone. Formuła poinformowania strony na piśmie o braku dokumentów ma na celu umożliwienie stronie zgłoszenia dowodu z zeznań świadków na okoliczność jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Dopiero brak inicjatywy strony w tym zakresie może być przyczyną wydania postanowienia odmownego. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyroki NSA z 31 maja 2010 r., I OSK 1633/09 i z 22 stycznia 2014 r, sygn. akt I OSK 2509/12 czy wyroku WSA w Opolu z 26 września 2013 r., sygn. akt.SA/Op 276/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.11.2014r. o sygn. IV SA/Wa 1655/14 opublikowanych w CBOSA). W niniejszej sprawie organ I instancji przedwcześnie wydał rozstrzygnięcie odmowne pomijając dowód z przesłuchanych w sprawie świadków i nie dokonując jego oceny. Także organ II instancji, mimo, że skarżący wskazał w zażaleniu na zeznania przesłuchanych świadków, okoliczność tę pominął wbrew przepisom ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Trafnie zatem skarżący zakwestionował tok postępowania administracyjnego wskazując na naruszenie przepisu art. 3 ust. 3 ustawy oraz przepisów art. 7, 77 § 1 i 78 § 1, 218 § 2 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ oceni dowód z przesłuchanych w sprawie świadków, tj. R.Z. oraz M.O. na okoliczność pracy skarżącego w gospodarstwie rodziców, w okresach objętych wnioskiem. Organ będzie miał na uwadze fakt, że dla potwierdzenia tego faktu wystarczą zeznania 2 świadków a z drugiej strony, że organ nie ma obowiązku wydania rozstrzygnięcia pozytywnego (uwzględniającego żądanie). Oceniając zeznania w/w świadków organ wypowie się co do ich wiarygodności oraz rozważy ewentualność ich uzupełniającego przesłuchania z uwagi na lakoniczność ich zeznań. Dopiero tak zgromadzony materiał dowodowy będzie mógł być podstawą do wydania rozstrzygnięcia czy to w formie zaświadczenia czy w formie postanowienia odmownego. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 Ppsa prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu, a odmowa wydania zaświadczenia nie jest aktem lub czynnością podlegającą wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.