IV SA/Po 14/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 maja 2009 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia 07 listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z 29 lutego 2008 r. nr [...] /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ P. Miładowski /-/ E. Makosz-Frymus WSA/wyr.1-sentencja wyroku Ostateczną decyzją nr [...] z 17 lipca 2007r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu nr [...] z 29 grudnia 2006r. W uzasadnieniu wskazano, ze Piotr C. pracował w latach 1981- 1982 jako instalator, a następnie do 2006r. jako palacz kotłów przemysłowych w sezonie grzewczym (od października do kwietnia) i ślusarz remontowy poza sezonem. Przy czy, w latach 1985 – 1986 skarżący odbywał służbę wojskową. Zdaniem organu odwoławczego, przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej pominięto okoliczności ujęte w piśmie z 12 lipca 2006r. skierowanego do Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu, a odnoszące się do pomiarów natężenia hałasu przekraczających NDN o 1,3 dBA i 3 dBA. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr [...] z 29 lutego 2008r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2006r., nr 122, poz. 851 ze zm., dalej: u.P.I.S.) nie stwierdził u Piotra C. choroby zawodowej w postaci obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem wymienionej w poz. 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. z 2002r., nr 132, poz. 1115, dalej: rozporządzenie w sprawie wykazu chorób zawodowych). W uzasadnieniu wskazano, że w dniach 4 października 2007r. i 17 października 2007r. przeprowadzono ponowne postępowanie wyjaśniające i z analizy dokumentacji medycznej wynika, że skarżący przez pierwsze 3 lata pracował bez narażenia na hałas, a wynik badania słuchu mową zwykłą i szeptem był prawidłowy. Dopiero audiogram z dnia 28 stycznia 1987r. wykazał uszkodzenie słuchu niesymetryczne, szczególnie ucha lewego z przeciwwskazaniem do pracy w hałasie. Zdaniem organu jest to podstawa do przyjęcia, że uszkodzenie słuchu nastąpiło podczas służby wojskowej. Ponadto podniesiono, że Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu nie znalazło podstaw do zmiany orzeczenia z dnia 17 lipca 2006r. Odwołując się od powyższej decyzji skarżący podał, że pracuje jako palacz i jest narażony na hałas. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji co do pozazawodowego charakteru uszkodzenia słuchu. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu decyzją nr [...] z 7 listopada 2008r. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Odnosząc się do orzeczeń wydanych przez jednostki służby zdrowia – Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi i Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu – organ II instancji przyjął, że charakter stwierdzonego ubytku słuchu nie jest typowy dla objawów klinicznych przewlekłego urazu akustycznego. Stwierdzono, że wobec braku istotnego narażenia na hałas w trakcie pracy zawodowej oraz braku rozpoznania choroby zawodowej przez właściwe jednostki służby zdrowia, nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, P. C. podtrzymał stanowisko wyrażone w odwołaniu. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ale nie ze względów w niej podniesionych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269, dalej: u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art.1 §1 u.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art.1 §2 u.s.a. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Na wstępie rozważań prawnych, zasadnym jest wskazanie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt P 23/07 (Dz.U. z 2008r., nr 116, poz. 740, publ. 2 lipca 2008r.), w którym stwierdzono, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm., dalej: k.p.) w zakresie, w jakim przepisy te nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, a także wydane na ich podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że powyższe przepisy tracą moc z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Sąd wskazuje, że w chwili orzekania przez organ I instancji powołane przepisy rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych korzystały z domniemania konstytucyjności, które obalone zostało dopiero "z momentem ogłoszenia wyroku na sali sądowej" w dniu 19 czerwca 2008r. (por. pkt 7.4 wyroku TK z 24 października 2007 r. sygn. akt SK 7/06, publ.: OTK-A 2007/9/108). Natomiast rozstrzygnięcie drugoinstancyjne zapadło w dniu 7 listopada 2008r., czyli zarówno po dacie ogłoszenia wyroku, jak i po dacie jego publikacji w Dzienniku Ustaw. Istotną kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jest ustalenie, czy mimo uznania przepisów wskazanych w orzeczeniu Trybunału za niekonstytucyjne i jednocześnie odroczenia utraty ich mocy obowiązującej do dnia 2 lipca 2009r., winny znaleźć one zastosowanie. W tej mierze Sąd za zasadne uznał wskazać na pogląd prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 stycznia 2006r. w sprawie sygn. akt I OPS 4/05 (publ.: ONSAiWSA 2006/2/39), gdzie stwierdzono, że: "Ocena sądu administracyjnego, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznaczają, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi". Skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje słuszność tego poglądu i wskazuje, że znajduje on oparcie w ugruntowanej linii orzecznictwa sądów administracyjnych; zarówno na gruncie przepisów dotyczących chorób zawodowych jak i na gruncie innych aktów prawnych uznanych za niekonstytucyjne, a których utratę mocy Trybunał Konstytucyjny odroczył (por. wyroki NSA: z 23.02.2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05, publ.: Wokanda 2006/5/35, z 28.11.2008r. sygn. akt II OSK 1435/08, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl i z 22.02.2008r. sygn. akt II OSK 1004/06, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl, z glosą aprobującą glosą R. Batorowicza i J.P Tarno, publ.: ZNSA 1(22)/2009). Stanowisko Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę sprowadza się do uznania, że mimo utrzymania w mocy, przepisy rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych utraciły domniemanie konstytucyjności i nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia organów administracji publicznej. Wojewódzki sąd administracyjny zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami skargi. To znaczy, że kontrola legalności powinna mieć jak najpełniejszy charakter i odnosić się nie tylko do norm mających bezpośrednie zastosowanie w danej sprawie, ale uwzględniać także orzeczenia w których Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w przedmiocie zgodności Konstytucją R.P. aktów prawa, na których oparto rozstrzygnięcie zaskarżone następnie do Sądu. Zasada oficjalności wyrażona w przytoczonym przepisie art. 134 p.p.s.a. obliguje Sąd do dokonania z urzędu oceny, jakie skutki dla legalności zaskarżonego aktu lub czynności ma orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Biorąc pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnymi przepisami, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim regulacjami, Sąd uznał, że w obrocie prawnym nie mogą pozostawać decyzje oparte na regulacjach rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych uznanych za niezgodne z normami konstytucyjnymi. Organy administracji publicznej nie korzystają z takiej swobody oceny aktów podustawowych pod kątem ich zgodności z ustawami i Konstytucją RP jak sądy, nie może to jednak skutkować ograniczeniem uprawnień Sądu do stwierdzania niezgodności z prawem aktów lub czynności podjętych w oparciu o przepisy niezgodne z normami konstytucyjnymi. Podstawą rozstrzygnięcia Sądu były powyższe rozważania związane z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i skutkami odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów tam wskazanych. Mimo to Sąd uznał za zasadne odnieść się do niektórych zarzutów skargi wskazując, że decyzje obu instancji wydane zostały między innymi w oparciu o § 8 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych i po uzyskaniu orzeczeń lekarskich z jednostek orzeczniczych I i II stopnia. Orzecznictwo sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje, że organy inspekcji sanitarnej związane są rozpoznaniem choroby wskazanym w orzeczeniach lekarskich. Związanie to wynika z potrzeby oparcia się na wiadomościach i wiedzy specjalistycznej, którymi organy nie dysponują. W przypadku gdy orzeczenia lekarskie nie budzą wątpliwości w świetle pozostałego materiału dowodowego, a także wydane zostały przez właściwych orzeczników i w zakresie ich kompetencji – a za takie uznać należy orzeczenia wydane w niniejszej sprawie – to nie ma przeszkód by organy inspekcji sanitarnej oparły się na rozpoznaniu przedstawionym w takich orzeczeniach. Warto zaznaczyć, że również Trybunał Konstytucyjny nie uznał, aby rozporządzenie w sprawie wykazu chorób zawodowych modyfikowało zasadę swobodnej oceny dowodów, sformułowaną w art. 80 k.p.a. Organy oparły się na orzeczeniach lekarskich wydanych przez lekarzy specjalistów uprawnionych do wydawania takich orzeczeń zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 15 września 1997r. (Dz.U. z 1997r., nr 124, poz. 795) w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych. Reasumując powyższe oraz mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 u.s.a., Sąd odmówił zastosowania przepisów rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych. Podzielić należy stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 maja 2009r. sygn. akt II OSK 71/09 (niepubl.), że w świetle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego niekorzystne dla pracowników rozstrzygnięcia organów oparte na niekonstytucyjnych przepisach nie korzystają z ochrony. W obecnym stanie prawnym – dopóki nie zostaną wydane nowe przepisy prawa regulujące przedmiotowe zagadnienie zgodnie z postanowieniami Konstytucji RP – organy winny wziąć pod rozwagę definicję choroby zawodowej ujętą w art. 4 ustawy z dnia 30 października 2002r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz.U. z 2002r., nr 199, poz. 1673 ze zm.), w zakresie w jakim nie odsyła ona do zakwestionowanych przepisów prawa pracy. W szczególności istotny jest wskazany w tym przepisie związek przyczynowy między istnieniem szkodliwych warunków środowiska pracy i sposobem wykonywania pracy, a powstaniem choroby zawodowej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy ocenią potrzebę wydania orzeczeń lekarskich uwzględniających związek przyczynowy, o którym mowa w art. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, lub rozpatrzenie pod tym kątem orzeczeń dotychczasowych. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ P. Miładowski /-/ E. Makosz-Frymus jf