IV SA/Po 143/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] Związku [...] w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu Ośrodka [...] w [...] postanawia odrzucić skargę Okręg N. Polskiego Związku W. w P. (dalej zwany ON PZW lub skarżący), reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika - radcę prawnego - wniósł skargę , na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 50, art. 52, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), - na uchwałę Rady Miasta Piły Nr XLVII/626/14 z dnia 24 czerwca 2014 r. w sprawie Regulaminu Ośrodka Turystyczno-Wypoczynkowego "P." w Pile - w części dotyczącej § 13 Regulaminu Ośrodka Turystyczno-Wypoczynkowego "P." w Pile - stanowiącego załącznik do ww. uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucono, mające istotny wpływ na wynik sprawy: naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) w zw. z art. 17 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz.U. z 2009 r., Nr 189, poz. 1471) poprzez wprowadzenie w § 13 Regulaminu przepisów zakazujących "wędkowania i połowu ryb oraz raków", pomimo braku kompetencji po stronie Rady Miasta do uchwalania takich zakazów, naruszenie art. 34 w zw. z art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145) poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do korzystania ze śródlądowych wód publicznych, naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o rybactwie śródlądowym - poprzez ograniczenie prawa do chowu, hodowli, połowu ryb i amatorskiego połowu ryb, oraz art.27.1 i art.28.1 ustawy Prawo wodne ( Dz.U.2012.145). Wskazując na powyższe wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem w zaskarżonej części (dot. § 13) na podstawie art. 147 § 1 ppsa i art. 94 w zw. z art. 101 ust. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) a nadto; - na podstawie art. 106 § 3 ppsa o przeprowadzenie na rozprawie uzupełniających dowodów z dokumentów - powołanych w uzasadnieniu skargi, - na podstawie art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z art. 210 § 1 ppsa o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, iż w dniu 24 czerwca 2014 r. Rada Miasta Piły podjęła uchwałę Nr XLVII/626/14 w sprawie Regulaminu Ośrodka Turystyczno-Wypoczynkowego "P." w Pile (dalej Uchwała). W § 13 Regulaminu (stanowiącego załącznik do ww. uchwały) określono, iż "Na terenie Ośrodka oraz kąpieliska obowiązuje zakaz wędkowania i połowu ryb oraz raków". Jako podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały wskazano przepis art. 40 ust 2 pkt. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.). Pismem z dnia [...] listopada 2014 roku skarżący wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Rada Miasta udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - przesyłając uchwałę Nr 11/14/14 Rady Miasta Piły z dnia 30 grudnia 2014 r., odmawiającą dokonania zmiany zaskarżonej uchwały. ON PZW w P. jest użytkownikiem rybackim (dzierżawcą) jeziora P. od 1982 roku na podstawie decyzji Urzędu Miasta w Pile z dnia [...].02.1982 roku, a następnie umów dzierżawy ze Starostą Pilskim (decyzja i umowa dzierżawy w aktach k. [...] ). Podjęta uchwała ogranicza okręg nadnotecki PZW w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego PZW uprawnienia. Podjęcie uchwały wskazanej na wstępie jest, zdaniem skarżącego, sprzeczne w stosunku do dyspozycji ustawowej, a w konsekwencji rażąco narusza prawo. Cytowany przepis (nie podano, o który przepis chodzi) stanowi odzwierciedlenie prawa do powszechnego korzystania ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych. Skarżącemu trudno sobie bowiem wyobrazić realizację tego prawa w przypadku wędkarzy w sytuacji, gdy nieruchomość ogrodzona jest do samej linii brzegowej. Należy także podkreślić, iż powyższy zakaz nie ogranicza się tylko do grodzenia nieruchomości, ale i do innych form ograniczania prawa do powszechnego korzystania z wód. W przepisie jest bowiem mowa także o zakazywaniu lub uniemożliwianiu przechodzenia przez wyznaczony obszar. Zakazywanie może objawiać się np. poprzez umieszczanie tablic z napisem typu "Teren prywatny - wstęp surowo wzbroniony", zaś uniemożliwianie może przybierać naprawdę różne formy, choćby wykopanie dołu przez wyznaczony obszar. Zdaniem skarżącego Rada Miasta nie posiadała upoważnienia do wprowadzania zakazu wędkowania dla rybackiego użytkownika akwenu. Takie upoważnienie przysługuje Zarządowi Województwa. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Piły, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika (radcę prawnego) wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ podniósł, że jezioro P. jest wodą stojącą i w stosunku do tego jeziora uprawnienia Skarbu Państwa wykonuje Starostwo Powiatowe w Pile. Skarżący jest dzierżawcą jeziora P. na podstawie umowy dzierżawy, zawieranej na kolejne lata. Aktualnie jest to umowa na 2015r., z której wynika, że skarżący ma zakaz amatorskiego połowu ryb z plaży miejskiej i kąpieliska (§ 3 ust. 1 pkt 4 umowy). Zdaniem organu skarżący nie ma racji twierdząc, że Rada Miasta Piły naruszyła art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym. Gmina Piła jest właścicielem Ośrodka Turystyczno- - Wypoczynkowego P. i w tym zakresie nim zarządza, przez swoją jednostkę Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji, który jest organizatorem kąpieliska. Projekt uchwały został poddany konsultacjom w celu wyrażenia opinii przez Gminną Radę Działalności Pożytku Publicznego, do projektu nie zgłoszono zastrzeżeń ani nie zaproponowano żadnych zmian. Następnie Uchwała została podjęta przez Radę Miasta Piły i w ustawowym terminie została przesłana do oceny pod względem prawnym do Wojewody Wielkopolskiego. Nadzór prawny Wojewody Wielkopolskiego nie zakwestionował pod względem prawnym tej Uchwały i zdecydował ojej opublikowaniu w dzienniku urzędowym województwa wielkopolskiego. Norma prawna zawarta w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, daje możliwość wydawania przez organy gminy przepisów gminnych w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Podniesiono, iż nie jest prawdą, jak twierdzi skarżący, że podjęta uchwała ogranicza Okręg N. z dotychczas przysługującego mu uprawnienia. Zapis § 13 Regulaminu, który stanowi o zakazie wędkowania i połowu ryb i raków dotyczy jedynie terenu kąpieliska i terenu ośrodka, a nie całego jeziora. Jednocześnie sam skarżący w wezwaniu do usunięcia prawa podkreślił, że wędkarze łowią ryby w jeziorze P., a nie na terenie ośrodka MOSIR. Powyższe jest istotne, bowiem przedmiotowa Uchwała ustala regulamin jedynie na terenie ośrodka i nie odnosi się do jeziora P. . W oparciu o art. 34 e ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. z 2012 r. , poz. 145 ze zm.) organizator kąpieliska jest obowiązany o dbanie o stan kąpieliska i jego zorganizowanie ( oznakowanie , dbanie o stan sanitarny). Nie doszło również, zdaniem organu, do naruszenia art. 34 w związku z art. 27 ust. 1 , art. 28 ust. 1 Prawa wodnego, bowiem organizator kąpieliska nie grodzi dostępu do kąpieliska, ani nie uniemożliwia dostępu do wody. Przez kąpielisko - rozumie się przez to wyznaczony uchwałą rady gminy, wydzielony i oznakowany fragment wód powierzchniowych, wykorzystywany przez dużą liczbę osób kąpiących się, określoną w uchwale rady gminy w sprawie wykazu kąpielisk pod warunkiem że w stosunku do tego kąpieliska nie wydano stałego zakazu kąpieli. Organ wywodził, że skoro celem organizowania kąpieliska jest wykorzystywanie go przez dużą liczbę osób kąpiących się, zatem ich bezpieczeństwo winno być sprawą pierwszorzędną. W tym zakresie, tj. w zakresie bezpiecznego zorganizowania kąpieliska, organ uważa , że nie da się go pogodzić z umożliwieniem amatorskiego połowu ryb, o którym mowa w art. 34 ust. 2 cyt. wyżej ustawy - Prawo wodne. Wprowadzony zakaz dotyczy wyłącznie połowu ryb na terenie Ośrodka i kąpieliska, w żaden więc sposób nie narusza uprawnień osób, które nie są jego użytkownikami. Wobec natomiast użytkowników Ośrodka i kąpieliska rada gminy może wprowadzać reguły dotyczące zachowania się na jego terenie, w tym także uzasadnione zakazy zachowania się w sposób uniemożliwiający bezpieczne korzystanie z kąpieliska przez innych użytkowników. Powoływany przez skarżącego art. 17 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym dotyczy uprawnień zarządu województwa. Całkowicie niezrozumiałe jest w jaki sposób miałby on być (zdaniem skarżącego) naruszony przez radę gminy. Celem zakazu wprowadzonego przez radę gminy nie jest ochrona ryb, lecz zapewnienie bezpieczeństwa użytkownikom kąpieliska. Rada Gminy Piła w żaden sposób nie wkracza natomiast w uprawnienia zarządu województwa. Równie nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b cyt. wyżej ustawy o rybactwie śródlądowym. Rada Gminy Piła nie odebrała bowiem nikomu, w tym skarżącemu, uprawnień wynikających z tego przepisu, lecz jedynie wprowadziła zasady zachowania na terenie, którym zarządza Gmina Piła. W związku z powyższym organ wskazał, że nie doszło do naruszenia przepisów będących przedmiotem zarzutów - wniosek o oddalenie skargi jest więc w pełni uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga Okręgu N. Polskiego Związku W. w P. na uchwałę nr XLVII/626/14 Rady Miasta Piły z dnia 24 czerwca 2014r. w sprawie Regulaminu Ośrodka Turystyczno - Wypoczynkowego "P." w Pile została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie cytowanego przepisu, umożliwiające Sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną następujące przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi: (a) zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej; (b) skarżący uprzednio wezwał organ uchwałodawczy gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (c) zachowany został termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a., a ponadto (d) skarżący wykazał swój interes prawny we wniesieniu skargi i jego naruszenie unormowaniami zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie trzy pierwsze warunki dopuszczalności skargi zostały bez wątpienia spełnione. Nie jest też kwestionowane, że zaskarżona Uchwała podjęta w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce nieruchomościami, której przedmiotem jest Regulamin Ośrodka Turystyczno - Wypoczynkoowego "P." w Pile, jest aktem z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. określa kompetencje rady gminy, stanowiąc, że do jej właściwości należą sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Według ust. 2 pkt 4 tego artykułu gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Przystępując z kolei do oceny zaistnienia przesłanki materialnoprawnej wymienionej w art. 101 ust. 1 u.s.g. (naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia) wyjaśnić trzeba, że na gruncie ustawy o samorządzie gminnym pojęcie interesu prawnego nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wskazany w art. 101 u.s.g. interes prawny jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Jest to zatem interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje z kolei, że skarżący podmiot ma wyłącznie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej i nie daje legitymacji do zaskarżania uchwały organu gminy. Mieć interes prawny to bowiem tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1749/07; z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1788/07; z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2236/12, dostępne w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak interesu prawnego lub uprawnienia po stronie skarżącego wyłącza z kolei obowiązek dokonania merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały i prowadzi do oddalenia skargi z uwagi na brak legitymacji materialnej skarżącego (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2236/12 i powołane w nim orzecznictwo, dostępny j.w.). Tak więc legitymację skargową z art. 101 ust. 1 u.s.g. wyznacza niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołująca negatywne następstwa w sferze prawnej wnoszącego skargę, polegające na zniesieniu, ograniczeniu, uniemożliwieniu realizacji uprawnienia, naruszeniu interesu prawnego. Z treści art. 101 u.s.g. wynika, że do skutecznego złożenia skargi nie wystarczy sam fakt wykazania przez jej autora interesu prawnego lub uprawnienia. Legitymację skargową w myśl tego przepisu daje dopiero okoliczność naruszenia zaskarżoną uchwałą takiego interesu (uprawnienia). To właśnie potrzeba ochrony interesu prawnego i uprawnień obywateli jest celem normy prawnej wyrażonej w art. 101 u.s.g. Z tej przyczyny dopiero stwierdzenie, że uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego daje sądowi możliwość merytorycznej oceny uchwały na skutek skargi wniesionej w tym trybie. Podkreśla się przy tym w orzecznictwie, że skoro w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, to podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Takie stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 września 2001 r. sygn. akt II SA 1410/01 (LEX nr 53376). Niemniej w okolicznościach niniejszej sprawy wskazanie tego wyroku jest o tyle chybione, że skarżący jako dzierżawca nie ma legitymacji skargowej wywodzonej z art. 101 ust. 1 u.s.g., opierającej się na przepisie prawa materialnego, którego naruszenie zostało dokonane niniejszą uchwałą. W świetle powyższego należy zaznaczyć, że skarżący nie jest właścicielem terenu Ośrodka i kąpieliska objętego zaskarżoną Uchwałą. Jest natomiast dzierżawcą jeziora P. i wykonuje swe uprawnienia w takim zakresie w jakim zakreśla mu to zawarta z gminą umowa dzierżawy. Odnosząc to do przedmiotu niniejszej sprawy należy zauważyć, że składając skargę ONPZW powołał się na prawo do powszechnego dostępu do jeziora i kąpieliska, a także powszechnego prawa do korzystania z wód śródlądowych. Skarżący, obawiając się, że teren Ośrodka zostanie ogrodzony i nie będzie dostępny dla wędkarzy celem połowu ryb i raków wykazuje jedynie interes faktyczny, a nie prawny. Z umowy dzierżawy zawartej w dniu [...].12.2014r. ze Starostą Pilskim wynika, że dzierżawca (tu skarżący) zobowiązuje się do niedokonywania amatorskiego połowu ryb z plaży miejskiej oraz pomostów. Świadczy to o braku interesu prawnego skarżącego jako dzierżawcy jeziora P. z zaskarżeniu przedmiotowej Uchwały. Brak zatem, także naruszenia tego interesu. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. (obowiązującego od 15 sierpnia 2015 r.) Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 (tu: na akt prawa miejscowego w postaci omawianej Uchwały), nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (tu: wymagań art. 101 ust. 1 u.s.g.). Zgodnie z dyspozycją art. 58 § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 w związku z art. 101 § 1 u.s.g., skargę odrzucił.