IV SA/Po 147/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 8 lutego 2021 r. nr uchwała Nr XXX/274/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o nr ewid. [...] w P. , 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 15, 2. zasądza od Gminy Czempiń na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda Wielkopolski, działając przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia [...] lutego 2022 roku, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ze skargą na uchwałę Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 8 lutego 2021 roku Nr XXX/274/21 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ewid. [...] w P. . Wojewoda zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w części obejmującej jej § 15 oraz zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie skarżącego treść § 15 zaskarżonej uchwała została przyjęta z istotnym naruszeniem przepisów dotyczących sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w treści § 15 Uchwały, w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, ustalono konieczność zgłaszania i uzgadniania z Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wszelkich obiektów o wysokości 50,0m n.p.t. i więcej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast z dniem 2 października 2020 roku na mocy przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2018 roku o zmianie ustawy - Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2019, poz. 235) uchylone zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 roku w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. 2003, Nr 130, poz. 1193). Aktualnie nie obowiązuje przepis nakładający obowiązek zgłoszenia do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym wszystkich stałych i tymczasowych obiektów budowlanych o wysokości 50m i więcej. Powyższego obowiązku nie wprowadziło rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 stycznia 2021 roku w sprawie przeszkód lotniczych, powierzchni ograniczających przeszkody oraz urządzeń o charakterze niebezpiecznym (Dz. U. 2021, poz. 264). Natomiast zgodnie z art. 87ą ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia ustawy z dnia 3 lipca 2002 roku - Prawo lotnicze (Dz. U. 2020, poz. 1970 ze zm.) przeszkodami lotniczymi są obiekty: 1) wyższe niż wysokości określone przez wyznaczone powierzchnie ograniczające przeszkody; 2) o wysokości od 100m powyżej poziomu otaczającego terenu lub wody, zlokalizowane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz na obszarze wyłącznej strefy ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej; 3) występujące w pasie drogi startowej bez względu na ich wysokość; 4) inne niż obiekty, o których mowa w pkt 1-3, które zostały uznane przez Prezesa Urzędu, Ministra Obrony Narodowej albo ministra właściwego do spraw wewnętrznych za przeszkodę lotniczą ze względu na potencjalne zagrożenie dla ruchu statków powietrznych. Z uwagi na powyższe organ nadzoru uznał, że Rada Miejska w Czempiniu wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej. Żaden z przepisów ustawy nie dawał Radzie kompetencji do wprowadzania nakazów zgłaszania i uzgadniania określonych w treści § 15 zaskarżonej Uchwały. Rada Miejska w Czempiniu wniosła o uwzględnienie skargi. Skarżony organ wyjaśnił, że w projekcie planu, zgodnie z obowiązującym na dzień jego sporządzenia rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 roku w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. 2003, Nr 130, poz. 1193), uwzględniono treść § 15 zaskarżonej uchwały, w którym określono obowiązek uzgadniania obiektów wyższych niż 50,0m n.p.t. z Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis został wyeliminowany z obrotu prawnego bezpośrednio przed uchwaleniem skarżonej uchwały, po zakończeniu prac planistycznych. Zmiana stanu prawnego spowodowała, że zapis § 15 skarżonej Uchwały jest bezprzedmiotowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137) W świetle art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 8 lutego 2021 roku Nr XXX/274/21 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ewid. [...] w P. . Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 17 marca 2021 roku pod pozycją 2339 i weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 25 Uchwały); nadal obowiązuje oraz nie była nowelizowana. Zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co zostało expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.: dalej w skrócie "u.p.z.p."). Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd miał na względzie, że skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Czempiniu wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.; dalej w skrócie u.s.g.). Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały (co, jak podano w skardze, nastąpiło 15 lutego 2021 roku) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W skardze nie podnoszono, a Sąd nie ujawnił z urzędu, aby zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania, czy też naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Natomiast zarzuty sformułowane w skardze Sąd podziela w całości uznając je za trafne. W rozdziale dziewiątym skarżonej Uchwały, zatytułowanym "Szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy", treścią § 15 tego aktu prawnego, Rada Miejska w Czempiniu, "ustaliła konieczność zgłaszania i uzgadniania z Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wszelkich obiektów o wysokości 50,0m n.p.t. i więcej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę". Na wstępie wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowym utrwalony został pogląd, że § 2 ust. 2 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 roku w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193 z późn. zm.) przewidywał wymóg "zgłaszania" do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, a nie konieczność "uzgadniania" z właściwym organem nadzoru nad lotnictwem wojskowym, wszystkich stałych lub tymczasowych obiektów budowlanych o wysokości 50m i więcej. Zatem zawarcie w projekcie kontrolowanej uchwały § 15 o treści przewidującej "konieczność zgłaszania i uzgadniania" z Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wszelkich obiektów o wysokości 50,0m n.p.t. i więcej, było już niedopuszczalnym przekroczeniem ustawowych kompetencji z zakresu władztwa planistycznego jakie przysługują gminie przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (porównaj wyrok WSA w Poznaniu z 5.11.2021 r., IV SA/Po 747/21, LEX nr 3320105). Dostrzegać również należy, że przygotowany przez Burmistrza Czempinia projekt § 15 planu wskazywał, iż przedmiotowe zgłoszenie/uzgodnienie ma nastąpić przed wydaniem pozwolenia na budowę. Tymczasem z § 2 ust. 2 w zw. § 11 oraz w zw. z § 10 ust. 2 pkt 8 wskazanego rozporządzenia wynikło niezbicie, że obowiązek ten dotyczy obiektów będących w trakcie realizacji, a więc obowiązek zgłoszenia aktualizował się już po wydaniu decyzji pozwolenia na budowę. Dlatego też zapis § 15 zaproponowany projekcie zaskarżonej uchwały był sprzeczny z prawem także z tego względu, że wyznaczał inny termin realizacji obowiązku niż określony w akcie prawnym wyższego rzędu (wyrok WSA w Poznaniu z 11.09.2020 r., IV SA/Po 311/20, LEX nr 3077997, wyrok WSA w Poznaniu z 18.11.2020 r., IV SA/Po 835/20, LEX nr 3094037). Wojewoda Wielkopolski trafnie zauważa, że z dniem 2 października 2020 roku, na mocy art. 18 ustawy z dnia 14 grudnia 2018 roku o zmianie ustawy - Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2019, poz. 235), uchylone zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 roku w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193 z późn. zm.). Na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. na dzień 8 lutego 2021 roku, nie obowiązywał już przepis oraz § 2 ust. 2 powołanego powyżej rozporządzenia, który ustanawiał wymóg "zgłaszania do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, z zastrzeżeniem ust. 1, wszystkich stałych lub tymczasowych obiektów budowlanych o wysokości 50m i więcej". Wbrew sugestiom odpowiedzi na skargę, nie jest tak, że ustanowiona regulacja prawna dotycząca "zgłaszania i uzgadniania" stała się bezprzedmiotowa na skutek zmian w prawie. W rzeczywistości na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały Rada Miasta Czempinia nie miał podstaw prawnych do ustanowienia szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu w postaci "konieczność zgłaszania i uzgadniania z Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wszelkich obiektów o wysokości 50,0m n.p.t. i więcej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę". Powyższy stan rzeczy nie uległ zmianie, gdyż obowiązku "konieczność zgłaszania i uzgadniania" nie wprowadziło rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 stycznia 2021 roku w sprawie przeszkód lotniczych, powierzchni ograniczających przeszkody oraz urządzeń o charakterze niebezpiecznym (Dz. U. 2012, poz. 264). W myśl § 54 ust. 3 pkt 1 i 2 tegoż rozporządzenia, zgłoszenia przeszkody lotniczej dotyczącego obiektu o charakterze trwałym dokonuje się nie później niż 2 miesiące przed dniem osiągnięcia przez obiekt wysokości, po której przekroczeniu obiekt stanie się przeszkodą lotniczą oraz od dnia osiągnięcia przez obiekt wysokości docelowej. Natomiast zgodnie z art. 87ą ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 3 lipca 2002 roku - Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1970 z późn. zm.), a zatem w brzmieniu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, przeszkodami lotniczymi są obiekty: 1) wyższe niż wysokości określone przez wyznaczone powierzchnie ograniczające przeszkody; 2) o wysokości od 100m powyżej poziomu otaczającego terenu lub wody, zlokalizowane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz na obszarze wyłącznej strefy ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej; 3) występujące w pasie drogi startowej bez względu na ich wysokość; 4) inne niż obiekty, o których mowa w pkt 1-3, które zostały uznane przez Prezesa Urzędu, Ministra Obrony Narodowej albo ministra właściwego do spraw wewnętrznych za przeszkodę lotniczą ze względu na potencjalne zagrożenie dla ruchu statków powietrznych. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy czym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Sąd w całości podzielił stanowisko Wojewody, że § 15 zaskarżonej Uchwały został podjęty z przekroczeniem ustawowych kompetencji jakie przysługiwały Radzie przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na dzień podjęcia skarżonej Uchwały brak było przepisów prawnych stanowiących podstawę do wprowadzania nakazu zgłaszania i uzgadniania z Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wszelkich obiektów o wysokości 50,0m n.p.t. i więcej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność § 15 zaskarżonej Uchwały, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).