IV SA/Po 1555/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2021 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania K. L. od decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] września 2019 r., nr [...] znak [...] o odmowie ustalenia na rzecz K. L. prowadzącego działalność gospodarcza pod nazwa P. W. K. L. K. ul. [...]. [...]., warunków zabudowy dla budowy [...] budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową w parterach na terenie działki nr [...], ark. [...], obręb Ś., przy ul[...] w P., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzje tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. K. L. prowadzący pod ww. nazwą działalność [...].01.2016 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie, które dwukrotnie było zawieszane, Prezydent Miasta P. decyzją z [...].11.2018 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W wyniku odwołania K. L. SKO w P. decyzją z [...].03.2019 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prowadząc ponownie postępowanie Prezydent Miasta P. ponownie ustalił krąg stron w postępowaniu, zawiadomił strony o podjęciu czynności w sprawie, po czym wezwał inwestora do przedłożenia aktualnych opinii potwierdzających możliwość podłączenia planowanej inwestycji do sieci elektroenergetycznej oraz ciepłowniczej. K. L., po uprzednim zawieszeniu na jego wniosek postępowania, przedłożył aktualne zapewnienia dostaw. Po sporządzeniu analizy urbanistycznej i zawiadomieniu stron w trybie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), organ I instancji decyzją z [...] września 2019 r. ustalenia warunków zabudowy dla budowy [...] budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową w parterach na terenie działki nr [...], ark. [...], obr. Ś. , przy ul[...] w P.. W odwołaniu od ww. decyzji K. L. zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także naruszenie przepisów prawa procesowego. Wniósł o uchylenie decyzji i ustalenie dla planowanej inwestycji warunków zabudowy, po przeprowadzeniu (w toku postępowania odwoławczego) postępowania uzupełniającego w postaci analizy urbanistycznej. Zdaniem odwołującego wadliwe ustalono granice obszaru analizowanego (skrócono długości frontu działki) oraz nietrafnie odstąpiono od poszerzenia granic obszaru analizowanego, gdy istnieją podstawy do tego, choćby dlatego, że działka objęta zakresem planowanej inwestycji położona jest na wyspie, która częściowo stanowi teren podmokły, niezabudowany, częściowo stanowi teren infrastruktury kolejowej, a częściowo - teren rodzinnych ogródków działkowych, a wreszcie też część stanowi część katedralną O. T.. W ocenie wnioskodawcy zasadnym byłoby "rozciągnięcie" analizowanego obszaru z jednej strony w kierunku Ś. i Z. , z drugiej zaś w kierunku S. M., albowiem obszary te w oczywisty sposób tworzą urbanistyczną całość z obszarem O. T.. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Kolegium na wstępie przywołało treść przepisów art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 – dalej: upzp) oraz przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o które właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 upzp. Dalej Kolegium stwierdziło, że prawidłowo złożono wniosek, w szczególności przedkładając projekt zagospodarowania terenu, mapę zasadniczą oraz zapewnienia dostaw energii elektrycznej i cieplnej. Organ I instancji prawidłowo przyjął, iż obszar analizowany wyznaczono zgodnie z przepisami rozporządzenia. Podkreślono, że zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania trenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. z 2003r. Nr 164 poz.1588 dalej: rozporządzenie ) "frontem działki" objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (tzw. działki inwestycyjnej) jest ta część objętej planowaną zabudową działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Skoro zatem działka nr [...] objęta wnioskiem przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę odcinkiem o długości [...] m, to prawidłowo obszar analizowany wyznaczono w promieniu trzykrotności tego wymiaru. Nie można podzielić stanowiska jakoby działka nr [...] obręb Ś., miała nieregularny kształt. Tego rodzaju stwierdzenie miałoby uzasadniać przyjęcie całej szerokości działki nr [...] jako frontu działki i co za tym idzie zwiększenia promienia obszaru analizowanego. Założenie nieregularnego kształtu działki jest zbyt daleko idące. Prawidłowo zatem autor analizy przyjął, że frontem działki jest odcinek granicy o długości [...] m. Dalej Kolegium wskazało, że podziela stanowisko organu I instancji co do braku przesłanek do rozszerzenia obszaru analizowanego. Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp jest zagwarantowanie ładu przestrzennego i skoro należy każdorazowo brać pod uwagę wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, to należy podzielić pogląd, że szerokie rozumienie sąsiedztwa wymaga doprecyzowania tego pojęcia na potrzeby każdego przypadku (por. Z. Niewiadomski i in., op. cit., s. 495). Obszar analizowany powinien mieć inne, większe granice w okolicy specyficznej, mającej w dodatku rozproszoną zabudowę, aniżeli w okolicy charakteryzującej się zabudową jednolitą i skupioną. Nie chodzi o mechaniczne powiększanie granic obszaru analizowanego tak długo, aż w granicach tego obszaru znajdzie się pierwsza nieruchomość o cechach odpowiadających wnioskowanej zabudowie, lecz o przyjęcie do analizy stosownie dużego terenu po to, aby na podstawie wiedzy z jednej strony ochronić ład przestrzenny zastany w dacie przeprowadzania analizy, z drugiej zaś nie blokować możliwości podejmowania jakichkolwiek działań inwestycyjnych na przedmiotowej działce. Zdaniem SKO w P. z przeprowadzonej analizy nie wynika, żeby w obszarze analizowanym znajdowała się jakakolwiek działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Obszar wyspy jest wyjątkowo wyraźnie wyodrębnionym obszarem urbanistycznym. Skoro więc na tym obszarze występuje zabudowa bardzo jednorodna w obrębie danych założeń, przy czym jest poszczególne tereny przestrzenno-funkcjonalne mają wyraźnie odcinające się funkcje: funkcja mieszkalna zlokalizowana wyłącznie wzdłuż lewego brzegu W., funkcja usługowo-produkcyjna i rodzinne ogródki działkowe w północnej części O. T. oraz teren dawnej elektrociepłowni na północno-zachodnim cyplu, a funkcje te rozdzielone są wyjątkowo wyraźnymi granicami - rzeką W., kanałem U. , rzeką C. oraz [...] - to poszerzanie obszaru analizowanego byłoby właśnie takim mechanicznym powiększaniem granic obszaru analizowanego tak długo, aż w granicach tego obszaru znajdzie się pierwsza nieruchomość o cechach odpowiadających wnioskowanej zabudowie. Kolegium zważyło, że skoro wyniki analizy nie przemawiają za ustaleniem warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji to należało podzielić stanowisko organu I instancji, iż sytuacja taka skutkuje koniecznością odmowy ustalenia warunków zabudowy. Kończąc wyjaśniono, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi typowy przykład aktu związanego, czyli takiego, w którym organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Ograniczenie i uporządkowanie zmian w zagospodarowaniu terenu nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego polega na uzależnieniu wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 upzp. Muszą one być spełnione łącznie, co oznacza, że uchybienie którejkolwiek z nich czyni wydanie decyzji pozytywnej niemożliwym. Decyzja w tym przedmiocie nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Skoro nie zachodzą przesłanki do rozszerzenia obszaru analizowanego, a z prawidłowo przeprowadzonej analizy wynika, że planowana inwestycja nie spełnia warunków opisanych w art. 61 ust 1 pkt 1 upzp to Prezydent Miasta P. prawidłowo odmówił ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. W skardze na powyższą decyzję K. L. zarzucił: I. błędy w ustaleniach faktycznych dotyczących stanu faktycznego sprawy przejawiające się w: 1) nieprawidłowym ustaleniu przez organy obu instancji, że obszar analizowany należy wyznaczyć w promieniu [...] m od granic terenu objętego wnioskiem, przyjmując iż front działki stanowi odcinek o długości [...] m, podczas gdy w realiach sprawy prawidłowo ustalona długość frontu działki to [...] m, co dla planowanej Inwestycji daje promień o długości minimum [...] m, według którego prawidłowo winien zostać wyznaczony obszar objęty zakresem analizy urbanistycznej, 2) błędnym ustaleniu przez organy obu instancji, że obszar analizowany winien być wyznaczony w minimalnym rozmiarze, przy jednoczesnym całkowitym pominięciu faktu, iż zachodzą podstawy do wyznaczenia obszaru analizowanego w oparciu o szersze granice niż minimalna wartość, z uwagi na fakt szczególnego położenia działki objętej zakresem planowanej Inwestycji - tzn. lokalizacja działki na wyspie, jak i na specyfikę zagospodarowania przestrzennego obszaru, na którym realizowana ma być planowana Inwestycja - obszary zdegradowane (stanowiące niegdyś obszary aktywności gospodarczej, których aktualne zagospodarowanie nie przedstawia żadnej wartości urbanistycznej), 3) nieprawidłowym uznaniu przez organy obu instancji, że ustalony przez organ I instancji obszar analizowany, w tym w szczególności północna część O. T. oraz tereny położone po zachodniej stronie W. z zabudową przy ul. [...] [...] i [...] i [...], tworzą pewną całość urbanistyczną, gdy tymczasem obszar znajdujący się przy ul. [...] i ul. [...] nie posiada żadnych wspólnych cech urbanistycznych z obszarem O. T., 4) błędnym i bezpodstawnym ustaleniu przez organy obu instancji, że wyznaczony obszar jest wystarczający, aby określić funkcję i cechy sąsiedniej zabudowy, a jego zwiększenie nie wniesie do sprawy istotnych ustaleń mogących wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, podczas gdy w rzeczywistości zasadnym jest "rozciągnięcie" analizowanego obszaru z jednej strony w kierunku Ś. (od ul. [...] do ul. [...]) i Z. (od ul. [...] do ul. [...]) oraz z drugiej strony w kierunku S. M. (ul. [...], ul. [...], C. ), obszary te w oczywisty sposób tworzą bowiem z obszarem O. T., w tym również działką objętą zakresem planowanej Inwestycji, urbanistyczną całość (Ś. ), a jako takie stanowić winny dla działki Inwestora punkt odniesienia dla analizy funkcji i cech zabudowy, 5} dowolnym i pozbawionym racjonalnych podstaw uznaniu przez organ I instancji, że zabudowa przy ul. [...], [...], [...] i [...] oraz od ul. [...] do ul. [...], jak i przy ul. [...] i P. oraz na C. nie stanowi otoczenia projektowanej zabudowy, a więc najbliższego sąsiedztwa, do którego nowa inwestycja powinna nawiązywać, gdy tymczasem zabudowa ta stanowi dla działki Inwestora punkt odniesienia dla analizy funkcji i cech zabudowy, 6) nieprawidłowym ustaleniu przez organy obu instancji, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy występującej na działkach sąsiednich i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, tzn. funkcji projektowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych nie można pogodzić z funkcją istniejącej zabudowy usługowej, warsztatowej, a nawet produkcyjnej, podczas gdy w rzeczywistości planowana Inwestycja w żaden sposób tych funkcji nie będzie zakłócać (tj. funkcji warsztatowej, magazynowej czy usługowej, bowiem w następstwie realizacji Inwestycji w praktyce dojdzie do "wyprowadzenia" produkcji z obszaru O. T., co zostało przez organy obu instancji pominięte), 7) nieprawidłowym ustaleniu przez organy obu instancji, że w całym obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w formie zespołu budynków w zabudowie blokowej o jaką wnioskuje Inwestor, podczas gdy w rzeczywistości taka zabudowa występuje przy ul. [...], [...], [...] i [...] oraz od ul. [...] do ul. [...], jak i przy ul. [...] i P. oraz na C. , tj. na obszarze, który stanowi dla działki Inwestora punkt odniesienia dla analizy funkcji i cech zabudowy, 8) bezpodstawnym uznaniu przez organy obu instancji, że planowana Inwestycja nie stanowi kontynuacji sposobu zagospodarowania sąsiednich działek budowlanych, podczas gdy w rzeczywistości planowana Inwestycja kontynuuje sposób zagospodarowania działek budowlanych przy ul. [...], [...], [...] i [...] oraz od ul. [...] do ul. [...], jak również przy ul. [...] i P. oraz na [...], które stanowią dla działki Inwestora tzw. "dobre sąsiedztwo", II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj,: 1) art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji naruszającego prawnie chronione interesy Inwestora w zakresie przysługującej mu wolności zabudowy w sytuacji gdy planowana przez niego Inwestycja nie narusza prawem chronionego interesu publicznego ani osób trzecich, 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, że: a) dla planowanej Inwestycji nie został spełniony warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa" w sytuacji, gdy w rzeczywistości planowana Inwestycja stanowi kontynuację funkcji oraz parametrów i sposobu zagospodarowania sąsiedniej zabudowy zlokalizowanej na prawidłowo ustalonymi dla Inwestycji obszarze analizowanym, tj. na obszarze Ś. (od ul. [...] do ul. [...]) i Z. (od ul. [...] do ul. [...]) oraz przy ul. [...], ul. [...] i na C. , b) literalna wykładnia normy wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zakresie w jakim odnosi się ona do działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej jest jedyną właściwą w realiach przedmiotowej sprawy wykładnią ww. przepisu, podczas gdy specyfika lokalizacji planowanej Inwestycji uzasadnia potrzebę zastosowania liberalnej wykładni ww. przepisu - tzn. wykładni funkcjonalnej kwestionującej przyjmowanie, że niespełnienie tego warunku (działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej) stanowi a limine przesłankę odmowy ustalenia warunków zabudowy, 3) § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji ustalenie, że front działki stanowi odcinek o długości [...] m wobec czego minimalny obszar analizowany należy wyznaczyć w promieniu [...] m od granic terenu objętego wnioskiem, podczas gdy w realiach sprawy prawidłowo ustalona długość frontu działki to [...] m, co dla planowanej Inwestycji daje promień o długości minimum [...] m, według którego prawidłowo winien zostać wyznaczony obszar objęty zakresem analizy urbanistycznej, 4) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie obszar analizowany winien być wyznaczony w minimalnym rozmiarze, przy jednoczesnym całkowitym pominięciu faktu, iż w realiach przedmiotowej sprawy zachodzą podstawy (przesłanki) do wyznaczenia obszaru analizowanego w oparciu o szersze granice niż minimalna wartość trzykrotnej szerokości frontu działki, III. naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu przez organy obu instancji podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie, w tym w szczególności na poprzestaniu na ustaleniu w sprawie minimalnego obszaru analizowanego pomimo istnienia w sprawie szczególnych okoliczności wskazujących na zasadność wyznaczenia obszaru analizowanego w oparciu o szersze granice niż minimalna wartość trzykrotnej szerokości frontu działki, na podstawie której przygotowano projekt decyzji organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy (dalej "Analiza Urbanistyczna"), która to Analiza Urbanistyczna została przez organ I instancji, a następnie również przez organ !l instancji przyjęta bezkrytycznie, 2) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przeprowadzenie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji w sposób niebudzący zaufania skarżącego do działań podejmowanych w jego toku przez organy obu instancji, 3) naruszenia art. 8 k.p.a. w z w. z art. 11 k.p.a. w z w. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nie rozpoznanie wszystkich zarzutów odwołania oraz zaniechanie należytego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych Zaskarżonej Decyzji, 4) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem przez organ II instancji zaskarżonej decyzji, w efekcie czego skarżący nie posiadał wiedzy o nieuwzględnieniu (nieprzeprowadzeniu) przez organ II instancji zgłoszonych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji wniosków dowodowych, tzn.: i) wniosku o przeprowadzenie - przez powołaną przez organ II instancji osobę, o której mowa wart. 60 ust. 4 upzp - ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ii) wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego architekta urbanisty - powołanego przez organ li instancji -na okoliczność oceny prawidłowości założeń przyjętych w Analizie Urbanistycznej, w efekcie czego Skarżący pozbawiony został możliwości obrony swoich praw, w tym w szczególności zgłoszenia wniosku o przeprowadzenie przez organ II instancji dowodu z pozyskanej przez Skarżącego prywatnej opinii biegłego architekta urbanisty, 5) naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 k.p.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 10 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu architektury i urbanistyki, pomimo zgłoszenia przez Skarżącego wniosków w tym zakresie, a także mimo, iż mogły one przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i dotyczyły okoliczności mających dla niej kluczowe znaczenie, 6) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie przez organy obu instancji zakresu swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że dla planowanej Inwestycji nie został spełniony warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa", 7) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe (niepełne) zastosowanie polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przesłanek, na podstawie których organy obu instancji zaniechały wyznaczenia dla planowanej Inwestycji szerszego obszaru analizowanego od obszaru minimalnego, 8) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w efekcie nieprzeprowadzenie przez organ II instancji zgłoszonych przez Skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji wniosków dowodowych, tzn.: i) wniosku o przeprowadzenie - przez powołaną przez organ II instancji osobę, o której mowa w art. 60 ust. 4 upzp - ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ii) wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego architekta urbanisty - powołanego przez organ II instancji - na okoliczność oceny prawidłowości założeń przyjętych w Analizie Urbanistycznej, w efekcie czego Skarżący pozbawiony został możliwości obrony swoich praw, 9) art. 138 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ II instancji ponownego samodzielnego, wnikliwego i wszechstronnego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy i poprzestanie na ustaleniach i ocenach przeprowadzonych przez organ I instancji i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, mimo wadliwości rozstrzygnięcia I-instancyjnego, która przesądza o konieczności jego uchylenia. Mając powyższe na uwadze skarżący o: 1) uchylenie Zaskarżonej Decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji wraz ze wskazaniem na konieczność - przy ponownym rozpatrzeniu sprawy: i. wyznaczenia obszaru analizowanego w oparciu o szersze granice niż minimalna wartość trzykrotnej szerokości frontu działki poprzez "rozciągnięcie" analizowanego obszaru z jednej strony w kierunku Ś. (od ui. [...] do ul. [...]) i Z. (od ul. [...] do ul. [...]) oraz z drugiej strony w kierunku S. M. (ul. [...], ul. [...], C. ), ii. przyjęcia, że długość frontu działki odpowiada wartości [...] tri, w związku z czym obszar objęty zakresem analizy urbanistycznej wyznaczyć należy według promienia o długości minimum [...] m, iii. uznanie, że istniejąca zabudowa przy ui. [...], [...], [...] i Z. oraz od ul. [...] do ul. [...], jak również przy ul. [...] i P. oraz na C. stanowi otoczenia projektowanej zabudowy, a planowana Inwestycja kontynuuje sposób zagospodarowania działek budowlanych położonych przy tych ulicach, które stanowią dla działki Inwestora tzw. "dobre sąsiedztwo" (zabudowa ta stanowi dla działki Inwestora punkt odniesienia dla analizy funkcji i cech zabudowy), - ewentualnie - 2) uchylenie Zaskarżonej Decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji wraz ze wskazaniem na konieczność - przy ponownym rozpatrzeniu sprawy: i. wyznaczenia obszaru analizowanego w oparciu o szersze granice niż minimalna wartość trzykrotnej szerokości frontu działki poprzez "rozciągnięcie" analizowanego obszaru z jednej strony w kierunku Ś. (od ul. [...] do u!. [...]) i Z. (od ul. [...] do ul. [...]) oraz z drugiej strony w kierunku S. M. (ui, [...], ul. [...], C. ), ii. przyjęcia, że długość frontu działki odpowiada wartości [...] m, w związku z czym obszar objęty zakresem analizy urbanistycznej wyznaczyć należy według promienia o długości minimum [...] m, iii. uznanie, że istniejąca zabudowa przy ul. [...], [...], [...] i Z. oraz od ul. [...] do ul. [...], jak również przy ul. [...] i P. oraz na C. stanowi otoczenia projektowanej zabudowy, a planowana Inwestycja kontynuuje sposób zagospodarowania działek budowlanych położonych przy tych ulicach, które stanowią dla działki Inwestora tzw. "dobre sąsiedztwo" (zabudowa ta stanowi dla działki Inwestora punkt odniesienia dla analizy funkcji i cech zabudowy), - w każdym jednak razie – 3) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz opłat skarbowych od pełnomocnictwa i pełnomocnictwa substytucyjnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd - w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji - stwierdził, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Sąd stwierdził również, że mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy są prawidłowe i Sąd przyjmuje je za własne. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie siedmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową w parterach przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...]. ark [...] obręb Ś. położonej przy ul[...] w P. z garażami wbudowanymi wraz z drogą wewnętrzną i infrastrukturą techniczną na ze względu na niespełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Została wydana przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, w postępowaniu niezawierającym wad procesowych mających wpływ na jego rozstrzygnięcie. Bezspornym w sprawie jest, że działka określona we wniosku i decyzjach nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało zatem przeprowadzone na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. Istotną sporną okolicznością, a przy tym rozstrzygającą w niniejszej sprawie, była kwestia, czy dla objętego wnioskiem siedmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych ( o pięciu kondygnacji naziemnych możliwe jest ustalenie lokalizacji w taki sposób, aby spełniony był warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa", wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W sporze tym rację ma organ odwoławczy. Najdalej idącym zarzutem skarżącego jest niewłaściwe jego zdaniem przyjęcie frontu działki, a co za tym idzie wyznaczenie zbyt małego obszaru do analizy. Oraz przyjęcie przez organy obszaru analizowanego w minimalnym rozmiarze. Zdaniem skarżącego za front działki powinien być uznany nie odcinek [...] m który z zaplanowaną inwestycją przylega do drogi z której odbywa się główny wjazd a odcinek [...] m stanowiący długość frontu działki co dla planowanej inwestycji daje promień minimum [...] m.według , którego prawidłowo winien zostać wyznaczony obszar objęty zakresem analizy urbanistycznej. Bowiem przedmiotowa działka ma nieregularny kształt i zgodnie z ugruntowana linią orzeczniczą zasadne jest odejście od od waskiego rozumowania pojęcia frontu działki. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji wskazać należy, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego pozwalające w sposób kompleksowy kształtować ład przestrzenny na większym spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy - w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stwierdzenie to potwierdza brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W tym miejsu zaznaczyć należy, że prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1542/09 - powołane orzeczenia są dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika to z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednym z warunków, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jest określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa", zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada ta określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej (terenu inwestycji), której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa m.in. w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 powyższego rozporządzenia). Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ I instancji zgodnie z powyższym przepisem wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Stosownie zaś do § 2 pkt 5 rozporządzenia front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W niniejszej sprawie wokół działki objętej wnioskiem wyznaczony został obszar analizowany, którego granice ustalono w odległości ok. [...] m od granicy obszaru planowanego do zainwestowania, czyli w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, rozumianego zgodnie z § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie weryfikując prawidłowość wyznaczenia przez analizatora i zaakceptowanego przez organy frontu terenu w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2016r. sygn. akt. IIOSK 3075/14, zgodnie z którym - " front, to "część działki budowlanej" oznacza zatem pewien fragment działki, wyznaczony za pomocą miary długości, który przylega do drogi z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, nie zaś inne fragmenty działki na które taki wjazd lub wejście się nie odbywają, nawet jeżeli przylegają one do drogi z której odbywa się główny wjazd lub wejście. Nie chodzi więc o całą granicę działki , czy cały skraj działki , który przylega do drogi, z której odbywa się wjazd lub wejście na działkę, lecz tylko fragment działki budowlanej ( " części działki budowlanej" ), który przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę." W przedmiotowej sprawie inwestycja obsługiwana będzie z drogi dojazdowej na działce nr [...] . Część wnioskowanej działki, która przylega do tej drogi i na której znajduje się wjazd to odcinek o długości [...] m. Pozostała część wschodniej granicy działki nie przylega do tej drogi i graniczy z innymi działkami budowlanymi. W konsekwencji tego w sprawie prawidłowo wyznaczono front terenu inwestycji. Wracając do kwestii wyznaczenia obszaru analizowanego trudno czynić zarzut organowi, że wyznaczył obszar analizowany w minimalnych granicach, co jest nie tylko dopuszczalne i zgodne z przepisami rozporządzenia, ale także w pełni uzasadnione. Trzeba przede wszystkim mieć na uwadze, że działka objęta zakresem planowanej inwestycji położona jest na wyspie. A tak wyznaczony obszar obejmuje teren tworzący określoną całość urbanistyczną w tym [...] część O. T. z zabudową w rejonie ulic [...] i [...], także tereny położone po zachodniej stronie W. z zabudową przy ul. [...] i [...] i [...]. W analizowanym obszarze nie znajduje się jakakolwiek działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zabudowania terenu. Nie jest przy tym zasadny pogląd skarżącego, opierający się właściwie na założeniu, że w warunkach małego zainwestowania ( teren podmokły, niezabudowany, częściowo stanowi teren infrastruktury kolejowej, a częściowo - teren rodzinnych ogródków działkowych, a wreszcie też część stanowi część [...] O. T. ) istniejąca zabudowa słabiej determinuje zamierzoną inwestycję i zasadnym byłoby "rozciągnięcie" analizowanego obszaru z jednej strony w kierunku Ś. i Z. , z drugiej zaś w kierunku S. M., albowiem obszary te w oczywisty sposób tworzą urbanistyczną całość z obszarem O. T.. W tym miejscu wskazać należy, że stopień determinowania zamierzonej inwestycji przez istniejącą zabudowę wynika z jej konkretnych lokalizacji, parametrów i wskaźników. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że na moment procedowania obszar wyspy, na którym zlokalizowana jest inwestycja, stanowi wyraźnie wyodrębniony obszar urbanistyczny. Na jej obszarze występuje zabudowa jednorodna w obrębie danych założeń, jej poszczególne tereny przestrzenno funkcjonalne mają wyraźnie odcinające się funkcje. Funkcja mieszkalna zlokalizowana wyłącznie wzdłuż lewego brzegu W., funkcja usługowo – produkcyjna i rodzinne ogródki działkowe w [...] części O. T. oraz teren dawnej elektrowni na północno- zachodnim cyplu, a funkcje te wyodrębnione są wyraźnymi granicami, tj. rzeką W., [...], rzeką C. oraz [...]. Sąd podzielił stanowisko SKO, że poszerzenie obszaru analizowanego byłoby w tym przypadku mechanicznym powiększaniem granic obszaru analizowanego tak długo, aż w granicach tego obszaru znajdzie się pierwsza nieruchomość o cechach odpowiadających wnioskowanej zabudowie. Wobec niespełnienia w niniejszym przypadku warunku dopuszczalności lokalizacji inwestycji w sposób umożliwiający zachowanie zasady "dobrego sąsiedztwa ", nie było celowe kontrolowanie przez Sąd ustalania w przeprowadzonej analizie parametrów, cech i wskaźników zabudowy. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i argumentacji skargi należy wskazać, że ze względów opisanych powyżej nie mogły one mieć wpływu na wynik sprawy. Z kolei odnośnie sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, Sąd wskazuje, że choć niektóre z tych zarzutów są w niżej wskazanym zakresie zasadne, to naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W szczególności organ II instancji naruszył art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w pełni do zarzutów stawianych przez inwestora w odwołaniu, to jednak wobec braku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów rozporządzenia i art. 61 u.p.z.p powyższe naruszenia nie miały wpływu na trafne, zgodne z prawem rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Natomiast, co do naruszenia przez SKO art. 10 § 1 k.pa., to wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (tak m.in. wyrok NSA z 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10, LEX nr 1070853, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1279/09, LEX nr 746442, wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2011 r., LEX nr 996668, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 listopada 2010 r., II SA/Rz 928/10, LEX nr 754715). Trudno zatem w tych okolicznościach przyjąć, że niepoinformowanie skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji pozbawił skarżącego możliwości obrony swoich praw w szczególności przez zgłoszenie wniosku o przeprowadzenie przez organ II instancji dowodu z pozyskanej przez skarżącego prywatnej opinii biegłego architekta urbanisty. Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczność Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu powodującym jej uchylenie i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie, Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącego wymienionych w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2021r. będącym uzupełnieniem stanowiska skarżącego. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd administracyjny jest sądem prawa, którego kompetencje obejmują co do zasady kontrolę legalności zaskarżonych decyzji według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie ich wydania. Stąd też zasadą jest orzekanie w oparciu o materiał dowodowy zebrany i ustalony przez organy administracji. Cytowany przepis dopuszcza uzupełnienie materiału dowodowego, ale jako instytucję wyjątkową, ograniczoną przesłanką wystąpienia istotnych wątpliwości w danej sprawie, a takich zdaniem sądu nie było. Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 18 stycznia 2021 r. na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.