IV SA/Po 173/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi U.P., E.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu gospodarczego oddala skargę Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "WINB") uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (zwanego dalej "PINB") z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w zakresie podstawy prawnej i zamiast: "na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) orzekł "na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. dalej: Prawo budowlane) w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (dz. U. z 2015r. poz. 443), a w pozostałym zakresie decyzję PINB utrzymał w mocy. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] kwietnia 2015 r. PINB przeprowadził kontrolę na działce nr [...] zlokalizowanej w S. przy ul. [...] i ustalił że na ww. działce znajduje się "obiekt z płyt betonowych ogrodzeniowych", ustawiony w styczniu 2015 r., o wym. 6,3x3 m, z dachem płaskim o konstrukcji drewnianej, którego słupki konstrukcyjne (betonowe), osadzone są w gruncie (nie posiada posadzki). Obiekt użytkowany jako gospodarczy. PINB ustalił, że inwestorem ww. robót budowlanych byli E. P. i U. P. (zwani dalej również "skarżącymi"). Działka nr [...], zgodnie z wypisem z rejestru gruntów użytkowana jest jako droga. PINB ustalił, że do Starosty [...] nie wpłynęło zarejestrowało zgłoszenia zamiaru budowy, ani nie wydało pozwolenia na budowę oraz, że dla przedmiotowej działki nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania " w sprawie budowy budynku gospodarczego". Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. PINB na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; zwanej dalej "p.b.") oraz art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") nakazał skarżącym przedłożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budynku gospodarczego, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, szkicu przedmiotowego obiektu wraz z opisem, projektu zagospodarowania działki. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. skarżący wystąpili o przedłużenie terminu na dopełnienie ww. obowiązków. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. PINB odmówił zawieszenia postępowania uzasadniając, że skarżący złożyli wniosek dotyczący garażu, a nie wskazanego w postanowieniu budynku gospodarczego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr. [...] PINB nakazał skarżącym rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego. Decyzja PINB została uchylona decyzją WINB z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Następnie PINB ustalił, ze doszło do podziału działki nr [...], w wyniku którego powstały dwie nowe działki: [...] i [...]. Przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest na działce [...], która zgodnie z wypisem z rejestru gruntów jest drogą. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia wymienionych w postanowieniu dokumentów. Po ustaleniu, że Wójt Gminy D. nie prowadzi postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dala przedmiotowej inwestycji PINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. W odwołaniu skarżący wyjaśnili, że niewykonanie nałożonych obowiązków dostarczenia określonych dokumentów wynika z faktu, iż są oni osobami schorowanymi i nie mogą sprostać wymogom administracyjnym postępowania. Ponadto wniesiono o "przywrócenie terminu do wykonania postanowienia z dnia [...] kwietnia 2016 r. Na dowód podjęcia p kroków do spełnienia wymogów, przedłożono odpis licencji na posługiwanie się mapą zasadniczą dla działki [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Pismem z dnia [...] października 2016 r. WINB wezwał skarżących do wykazania zamiaru legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu gospodarczego poprzez udowodnienie podjęcia czynności zmierzających do realizacji obowiązków nałożonych postanowieniem PINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. lub dostarczenie dokumentów o których mowa w ww. postanowieniu. W odpowiedzi na wezwanie skarżący ponownie wnieśli o przedłużenie terminu do dostarczenia dowodów zamiaru legalizacji w związku z nieplanowanym wyjazdem do [...]. Po ponownym wezwaniu przez WINB skarżący pismem z dnia 13 listopada wskazali, że w dniu [...] listopada 2016 r. zgłoszono prace geodezyjne na ww. działce. Następnie w dniu [...] grudnia 2016 r. WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 k.p.a. wydał zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję. WINB wyjaśnił, że w związku z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (dz. U. z 2015 r. poz. 443) w rozpoznawanej sprawie należy zastosować przepisy obowiązujące w momencie wszczęcia postępowania tj. [...] czerwca 2015 r. Następnie WINB wyjaśnił, że postępowanie wszczęte w dniu [...] czerwca 2015 r. "w sprawie budowy budynku gospodarczego", od dnia [...] marca 2016 r. jest prowadzone "w sprawie budowy obiektu budowlanego". Zdaniem WINB dowody zebrane w sprawie wskazują, że skarżący postawili na swojej działce obiekt o wym. 6,3 x 3,0 m, zbudowany z płyt betonowych osadzonych pomiędzy betonowymi słupami wkopanymi w grunt, pokryty blaszanym dachem, z posadzką gruntową utwardzoną pofrezem, który pełni funkcję gospodarczą. Ponadto, zgodnie z oświadczeniem skarżącej z dnia [...] kwietnia 2016 r., przedmiotowy obiekt przeznaczony jest do czasowego użytkowania i przeniesienia w inne miejsce, najpóźniej do końca 2016 r. WINB uznał, że przedmiotowy obiekt należy zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany pełniący funkcje gospodarcze. Brak fundamentów i posadowienie na utwardzonym gruncie nie wiąże bowiem obiektu z gruntem w sposób trwały, co wypełnia definicje tymczasowości z art. 3 pkt 5 p.b. WINB uznał, ze nie zostało dokonane żadne zgłoszenie, wobec czego należy uznać iż przedmiotowy obiekt zostały postawiony z zamiarem budowy tymczasowego obiektu budowlanego na okres przekraczający 120 dni. Stąd też budowa taka wymaga wydania pozwolenia na budowę. W przypadku braku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę oraz niedokonanie zgłoszenia budowy, należy domniemać, że zamiarem inwestora było wybudowanie obiektu tymczasowego na okres dłuższy niż 120 dni. Tym samym postępowanie należało prowadzić na podstawie art. 48 p.b. WINB uznał, że skarżący, nie dostarczyli wymaganych dokumentów. Procedura legalizacyjna nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48 p.b., a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia zażądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. WINB zaznaczył, że umożliwił skarżącym przedłożenie dowodów podjęcia czynności zmierzających do realizacji nałożonych obowiązków. Z zebranego materiału nie wynika jednak aby podjęto jakiekolwiek czynności zmierzające do zadośćuczynienia nałożonym obowiązkom, a wnoszona przez skarżących korespondencja, ma na celu jedynie celowe przedłużanie postępowania. Od dnia wydania postanowienia z dnia [...] kwietnia 2016 r. nakazującego przedłożenie stosownych dokumentów, do dnia wydania przez PINB decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu, tzn. do dnia [...] sierpnia 2016 r., a także w trakcie postępowania odwoławczego, skarżący nie dostarczyli do organu I instancji żadnych dokumentów i nie wystąpili z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego U. P. i E. P. stwierdzili, że oran nadzoru budowlanego w błędny sposób ustalił stan faktyczny sprawy. Organ powinien zwrócić się do Wójta z pytaniem czy postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy się toczyło i wtedy otrzymałby odpowiedź, że skarżący złożyli wniosek o warunki zabudowy, ale zostali zobowiązani do przedłożenia szeregu dokumentów w tym map, a ponieważ w wyznaczonym krótkim terminie nie mogli tego zgromadzić Wójt umorzył postępowanie. Skarżący zaznaczyli, że celem zgromadzenia dokumentacji wynajęli architekta, który oczekiwał do swojej pracy mapy do celów projektowych. Obecnie odebrali już stosowną mapę i mogą wspólnie z architektem przystąpić do naniesienia obiektu na mapę, co jest niezbędne jako załącznik do wniosku o warunki zabudowy w przypadku samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie szeregu wskazanych w tym piśmie dowodów na okoliczność dokonania uregulowania stanu prawnego nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej oraz decyzji poprzedzającej ją decyzji PINB. Stwierdzili, że organ dał im nietypowo mało czasu na przeprowadzenie czynności prawnych niezbędnych przed legalizacją samowoli budowlanej. 3 miesiące na uzyskanie wymaganych map zasadniczych oraz uzyskanie "ostatecznej" decyzji o warunkach zabudowy jest terminem "nierealistycznym". Skarżący przyznali, że bez wymaganego zgłoszenia postawili tymczasowy obiekt budowlany. Zamiarem Skarżących było, aby był to obiekt tymczasowy, jednakże nie analizowali kwestii długości terminowości, a w szczególności w obliczu ilości procedur administracyjnych jakie są konieczne do wykonania w celu regulacji stanu prawnego nieruchomości będącej drogą publiczną a znacznej części stanowiącej własność skarżących. Skarżący wskazali na przeciągającą się sprawę uregulowania kwestii własności przedmiotowej nieruchomości. Zaznaczyli, ze kwestie własnościowe były dla nich istotne z punktu widzenia sensowności, przydatności i ekonomiczności legalizacji dotychczasowego, ale tymczasowego obiektu budowlanego. Dopiero po przeniesieniu własności dz.[...] - powodującym powstanie spójnej, całkowitej i jednolitej nieruchomości wzdłuż frontu domu legalizacja zyskała sens. Skarżący zaznaczyli też, że mają poczucie braku równości obywateli wobec prawa, albowiem ich pełnomocnik przed Sądem w sierpniu 2008r. udowodnił samowolę budowlaną cmentarza i do dnia dzisiejszego nie doszło do rozbiórki lub legalizacji tej samowoli pomimo upływu praktycznie prawie 9 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy ustaliły, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. W prawdzie zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy, nie wymaga pozwolenia na budowę nie wymaga, a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi, to Sad w pełni podziela stanowisko wyrażone w decyzji WINB, iż w przypadku braku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę oraz niedokonanie zgłoszenia budowy, należy domniemać, że zamiarem inwestora było wybudowanie obiektu na okres dłuższy niż 120 dni (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 542/07, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Po 503/07, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 518/16; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego organ prawidłowo uznał, ze w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje tryb przewidziany w art. 48 p.b., przy czym WINB prawidłowo uznał również, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w dniu 28 czerwca 2015 r. ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), którego stosowanie nakazywał przepis art. 6 ustawy zmieniającej z 2015 r. Wskazany przepis stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do będącego przedmiotem niniejszego postępowania obiektu budowlanego wszczęto i nie zakończono przed dniem 28 czerwca 2015 r., co uprawniało do stosowania przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2015 r. Zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki nie jest jednak orzekany bezwzględnie. Jak wynika bowiem z art. 48 ust. 2 p.b. właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3 p.b.). Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie wskazanych w ust. 3 obowiązków stosuje się ust. 1 art. 48, co oznacza, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie PINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. zobowiązał skarżących do przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, a w przypadku uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy: 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczenia o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie 65 dni. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika bezsprzecznie, że w wyznaczonym terminie skarżący nie przedłożyli dokumentów skazanych w postanowieniu PINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. Ponadto z pisma Wójta Gminy D. z dnia [...] lipca 2016 r. oraz notatki służbowej sporządzonej przez pracownika PINB w dniu [...] sierpnia 2016 r. wynika, że przed Wójtem Gminy D. nie toczyło się w tym czasie postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W tym miejscu zaznaczyć należy, że postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016r. zostało odebrane przez skarżących w dniu [...] maja 2016 r. Dokumentów tych skarżący nie przedłożyli do dnia wydania zaskarżonej decyzji. Z powyższego wynika, że skarżący nie przedłożyli wymaganych dokumentów w okresie nieomal 8 miesięcy od wezwania. Tym samym całkowicie bezzasadne jest stanowisko skarżących, dotyczące braku możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w okresie trzech miesięcy. Zwrócić należy również uwagę, że w toku postępowania odwoławczego WINB dwukrotnie zwracał się do skarżących z wezwaniem o wykazanie podjęcia czynności mających dać zadość zobowiązaniu zawartym w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2016 r., przychylając się do prośby skarżących o przedłużenie terminu wykazania podjęcia stosownych czynności. W ocenie Sądu stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje w sposób jednoznaczny, że skarżący nie wykonali obowiązku nałożonego postanowieniem PINB i pomimo kilkukrotnych wezwań organów nadzoru budowlanego nie wykazali również, aby podjęli niezbędne czynności mające na celu wywiązanie się z nałożonych na nich obowiązków. W ocenie Sadu okoliczności te w pełni uzasadniały wydanie decyzji na podstawie art. 41 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 4 p.b. Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje podniesiona w skardze okoliczność złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy była dla organu okoliczność niedysponowania przez skarżących ostateczną decyzja o warunkach zabudowy. Natomiast podniesiona w skardze okoliczność umorzenia postępowania przez Wójta, w związku z niewykonaniem wezwania organu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, świadczy o niezachowaniu przez skarżących należytej staranności w dbaniu o własne interesy. Bez znaczenia dla niniejszego postępowania pozostają również okoliczności związane z nabyciem przez skarżących w dniu [...] stycznia 2017 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej nr geod. [...], a także kwestie działania organu i innym, niezwiązanym z niniejszą sprawą postepowaniu. Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.