IV SA/Po 179/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] r. nr [...] /-/I. Kucznerowicz /-/B. Popowska /-/M. Dybowski Dnia [...] października 2008 r. (data prezentaty organu) wpłynął do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej GOPS) wniosek S. S. (opatrzony przez Wnioskodawcę odręcznie datą [...] października 2008 r.), złożony na stosownym formularzu, o udzielenie zasiłku celowego w kwocie 1.000 zł w związku z suszą w 2008 r. a wypłacanego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz. U. 173/08/1070- dalej rozporządzenie). Wniosek opatrzono stosownymi załącznikami (k. 1-8 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] listopada 2008 r.), działający z upoważnienia Wójta Gminy [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej Kierownik GOPS), na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 40 ust. 2 i 3, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. 115/08/728 ze zm.- dalej ustawa o pomocy społecznej bądź ups), rozporządzenia i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 98/00/1071 ze zm.- dalej kpa), odmówił przyznania jednorazowej pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego w celu złagodzenia szkód spowodowanych przez suszę w 2008 r. W uzasadnieniu napisano, że zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia wnioski należało składać do dnia 10 października 2008 r. a w myśl § 8 ust. 1 pkt 2 wnioski złożone po terminie pozostawia się bez rozpoznania (k. 9 akt administracyjnych). Od owej decyzji Strona wniosła odwołanie. Odwołujący się wniósł o przywrócenie terminu do złożenia wniosku i napisał, że zgodnie z rozporządzeniem rolnik miał około 7 dni na złożenie wniosku. Był to okres bardzo krótki. Między 25 września 2008 r. a 16 października 2008 r. Odwołujący się był chory i nie miał żadnej możliwości aby w terminie złożyć wniosek. Dopiero Matka po powrocie z Anglii gdzie przebywała od 16 września 2008 do 11 października 2008 r.) złożyła wniosek w imieniu Odwołującego się. Straty spowodowane suszą wynoszą ok. 20.000 zł a ów zasiłek przysługuje każdemu poszkodowanemu rolnikowi. Odmowa przyznania świadczenia jest niemoralna i społecznie niesprawiedliwa. Do odwołania dołączył kserokopię zaświadczenia lekarza specjalisty [...] A. K., z którego wynika, że S. S. przewlekle chorował od 25 września 2008 do 16 października 2008 r. (k. 10, 11 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium), działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu wskazano, że tryb i zasady przyznawania zasiłków reguluje rozporządzenie. Pomoc uzyskuje rodzina rolnicza, jeśli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który jest objęty tym ubezpieczeniem w pełnym zakresie, a szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą wynoszą średnio powyżej 30%. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia, wniosek należało złożyć w terminie do dnia 10 października 2008 r., a wniosek złożony po terminie pozostawia się bez rozpoznania (§ 8 ust. 2). Z akt sprawy wynika, że wniosek został złożony dnia 13 października 2008 r. zatem, w świetle przywołanych wyżej unormowań, brak było podstaw do jego rozpatrzenia (k. 12-13 akt administracyjnych). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący poszerzył i pogłębił argumenty zawarte w odwołaniu. Podniósł, że spełnia wszystkie warunki określone w rozporządzeniu, nie dostarczył tylko wniosku w terminie do 10 października 2008 r. Niedostarczenie w terminie wniosku było przezeń niezawinione. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium wniosło o oddalenie skargi, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa) sądowa kontrola decyzji administracyjnej polega wyłącznie na ocenie jej legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej w danym postępowaniu. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). W rozpoznawanej sprawie organy administracji, wydając odmowne dla Skarżącego decyzje, powoływały przepisy rozporządzenia, zgodnie z którymi wnioski o udzielenie zasiłku celowego należało składać w terminie do dnia 10 października 2008 r. Uszło uwadze organów administracji, że zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, formą odniesienia się do wniosku złożonego po terminie jest pozostawienie takiego wniosku bez rozpoznania. Zarazem Sąd podkreśla, że analizowane uchybienie organów administracji nie jest – samo w sobie – powodem uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Rozporządzenie nie określa trybu i formy pozostawienia wniosku bez rozpoznania, w związku z czym rozstrzygnięcia tej kwestii należy poszukać w innych przepisach prawa. Rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 24 ust. 2 ups, należy przyjąć obowiązek przeprowadzenia przez organ całej procedury rozpatrzenia wniosku o przyznanie tego zasiłku w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej, z uwzględnieniem zmian wynikających z treści rozporządzenia. Postępowanie w sprawie świadczeń z pomocy społecznej reguluje rozdział 7 ustawy o pomocy społecznej (art. 100-109 ups). Dodatkowo art. 14 ups przewiduje, w sprawach nieuregulowanych w ustawie, stosowanie odpowiednio przepisów kpa. Skoro § 8 ust. 2 rozporządzenia nakazuje wnioski złożone po terminie pozostawić bez rozpoznania, a trybu i formy pozostawienia wniosku bez rozpoznania nie reguluje ani samo rozporządzenie, ani ustawa o pomocy społecznej, należy zatem w tym zakresie zastosować regulację wynikającą z kpa. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa formy pozostawienia podania (wniosku) bez rozpoznania. Zagadnienie to należało do dyskusyjnych w nauce i orzecznictwie. W przeszłości preferowana była forma decyzji, jednak aktualnie doktryna i orzecznictwo stanęły na stanowisku, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie następuje w postaci decyzji czy postanowienia, lecz stanowi czynność materialno-techniczną nie mającą określonej formy procesowej (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" tom I Zakamycze 2005, s. 622-625). Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia: 30 września 1999 r.- I SAB 89/99, LEX nr 48727; 4 stycznia 2000 r.- I SAB 133/99, LEX nr 55296. W wyroku z dnia 7 października 1998 r.- I SA 1107/96, LEX nr 44573, NSA stwierdził, że każda decyzja zawiera określone rozstrzygnięcie (albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji), a "pozostawienie podania bez rozpoznania" to po prostu pozostawienie podania bez rozpoznania, a więc i bez rozstrzygnięcia sprawy. Do załatwienia sprawy, w tym do jej rozstrzygnięcia lub innego zakończenia, w ogóle nie doszło, stąd nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej (wyrok z dnia 23 sierpnia 1999 r.- I SA 1459/98, LEX nr 48574). Organ administracji ma obowiązek zawiadomienia wnoszącego podanie, o podjęciu czynności materialno-technicznej pozostawienia podania bez rozpoznania. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że pozostawienie bez rozpoznania wniosku o udzielenie zasiłku celowego w związku z suszą na podstawie § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza konieczność istnienia ścisłego i bezpośredniego związku między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" W. Pr. 2006, s. 29-30). Informując o pozostawieniu podania (wniosku) bez rozpoznania organ administracji obowiązany jest pouczyć wnioskodawcę, że dopiero wezwanie organu który wydał akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa do usunięcia naruszenia prawa, stanowi warunek skutecznego wniesienia skargi na ten akt lub czynność do sądu administracyjnego (art. 52 § 3 ppsa). Badając istotę rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, kierując się art. 2, art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471), zdecydował się odmówić zastosowania § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia w tym zakresie, w jakim nakazuje ono pozostawienie bez rozpoznania wniosku złożonego po dniu 10 października 2008 r. Rozporządzenie zostało wydane dnia 26 września 2008 r. Akt ten opublikowano dnia 30 września 2008 r. (Dz. U. 173/08/1070), przy czym wszedł on w życie z dniem ogłoszenia (§ 10 rozporządzenia). Wnioski o udzielenie pomocy w związku z suszą czy huraganem, zgodnie z terminem zastrzeżonym w rozporządzeniu, należało złożyć do dnia 10 października 2008 r. (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Koniecznym jest uwzględnienie powszechnie znanego faktu dotarcia poszczególnych numerów Dziennika Ustaw do adresatów w całym kraju z kilkudniowym opóźnieniem. W rezultacie, Sąd w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim (wyrok z dnia 22 kwietnia 2009 r.- II SA/Go 104/09 - niepublikowany), że w przypadku rozporządzenia adresaci zawartych w nim norm prawnych mieli zaledwie kilka dni na dotarcie do tekstu rozporządzenia, zapoznanie się z nim, a następnie do złożenie stosownego wniosku. Nie budzi wątpliwości, że termin przewidziany w § 8 ust. 1 ma charakter materialnoprawny, zatem jego bezskuteczny upływ skutkuje definitywnym wygaśnięciem uprawnienia. Z zestawienia powyższych faktów wynika, że tak określony w rozporządzeniu termin do złożenia wniosku w praktyce uniemożliwił Skarżącemu skorzystanie z przysługującego mu uprawnienia, co potwierdzają okoliczności niniejszej sprawy. Obowiązujące w 2006 roku rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. 155/06/1109- dalej rozporządzenie z 2006 r.), regulujące podobny zakres spraw, przewidywało o wiele dłuższy termin do złożenia wniosku o udzielenie pomocy. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 września 2006 r. (§ 8), a termin do składania wniosków upływał z dniem 15 października 2006 r. (§ 6 ust. 1). Zatem adresaci rozporządzenia z 2006 r. mieli znacząco więcej - ponad 4 razy więcej czasu- (1 miesiąc i 15 dni) na zapoznanie się z jego treścią, a następnie złożenie wniosku o udzielenie pomocy, niż adresaci rozporządzenia z 2008 r.. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sędziowie w sprawowaniu urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, stosując przepisy Konstytucji wprost, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 ust. 2 Konstytucji). Z takiego konstytucyjnego ukształtowania pozycji sędziego wynika uprawnienie sędziów do kontrolowania zgodności z ustawami aktów niższego niż ustawa rzędu, realizowane poprzez odstąpienie od ich stosowania w razie stwierdzenia ich sprzeczności z ustawą. Sędzia w toku rozpoznawania sprawy może odmówić zastosowania podustawowego aktu normatywnego, na przykład rozporządzenia, jeśli uzna akt taki za niezgodny z Konstytucją lub ustawą zwykłą (wyrok 7 Sędziów NSA z 16.1.2006 r.- I OSK 4/05- ONSAiWSA 2/06/39; wyrok NSA z 2.2.2007 r.- I OSK 414/06). Podobny pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia: 9.6.2005- V KK 41/05- OSNKW 9/05/83; 23 kwietnia 2008 r., III KK 475/07 (Biul. PK 9/08/16, LEX nr 388535). Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Art. 24 ust. 2 ustawy stanowi natomiast, że Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej. Udzielając Radzie Ministrów delegacji ustawowej do wydania omawianego rozporządzenia ustawodawca położył nacisk na konieczność zapewnienia efektywności rządowego programu pomocowego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że upoważnienie do wydania aktu wykonawczego winno być szczegółowe, w celu wykonania ustawy; winno zawierać szczegółowe wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP; orzeczenie TK z: 19.X.1988- Uw 4/88- OTK 1988 s. 79; 23.X.1995- K 4/95- OTK 2/95/s.100; 22.9.1997- K 25/97- OTK3-4/97/s.304; 25.5.1998- U. 19/97- OTK 4/98/s.262-263; wyrok z: 14.3.1998- K 40/97- OTK 2/98/s.72; 26.X.1999- K. 12/99 s.682-685 i przywołane piśmiennictwo; K. Działocha w: "Konstytucja RP. Komentarz“ Wyd. Sejmowe 2001 t. II s.10-14, 16-35 do art. 92).Tymczasem rozporządzenie, z uwagi na niezwykle krótki termin do złożenia wniosku o zasiłek celowy, nie zapewniło takiej efektywności przez zakreślenie zbyt krótkiego terminu dla skutecznego złożenia wniosku. Pod tym względem przedmiotowe rozporządzenie nie zrealizowało delegacji ustawowej, stanowiącej podstawę jego wydania. Zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), zawiera w sobie szereg zasad pochodnych- w szczególności zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa i zasadę poprawnej legislacji (W. Sokolewicz w: "Konstytucja RP. Komentarz“ Wyd. Sejmowe 2007 t. V s. 33 uw. 29, s. 46 uw. 36 do art. 2). Skoro w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (j.t. Dz. U. 68/07/449- dalej uoan) ustawodawca określił, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, a w uzasadnionych przypadkach akty normatywne...mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (ust. 2 art. 4 uoan), to nie ulega wątpliwości, że zasady demokratycznego państwa prawnego przeciwią się, by zakreślić termin dla pozostawienia wniosków bez rozpoznania w terminie krótszym niż 14 dni (o którym mowa w art. 4 ust. 1 uoan; odpowiednio- wyrok TK z dnia: 30.3.2005 r.- K 19/02- OTK-A 3/05/28; 18.9.2006 r.- SK 15/05- OTK-A) Badając istotę rozpoznawanej sprawy należy również zestawić przepisy rozporządzenia z zasadami przyjętymi przez Konstytucję, jako podstawą sprawowania i funkcjonowania władzy publicznej. Rozporządzenie, w zakresie w jakim ustanawiało termin do złożenia wniosku o udzielenie zasiłku celowego, zostało wydane z naruszeniem zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, a to zasady zaufania obywateli do Państwa, którą należy rozumieć jako skierowany do jego organów nakaz lojalnego postępowania wobec obywateli ("Polskie prawo konstytucyjne" pod red. W. Skrzydło, Lublin 2005, s. 111), a także reguły przyzwoitej legislacji, w myśl której wprowadzeniu rozwiązań prawnych muszą towarzyszyć warunki odpowiednie do ich przygotowania. Chodzi tu przede wszystkim o danie adresatom norm prawnych czasu koniecznego dla przygotowania się do ich realizacji (B. Banaszak "Prawo konstytucyjne" C.H. Beck 2004 wyd. 3, s. 232). Termin zakreślony w § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia uniemożliwił w praktyce adresatom rozporządzenia skorzystanie z przysługującego im uprawnienia. Kierując się powyższymi rozważaniami, należy uznać wydane w sprawie decyzje za naruszające tak prawo materialne jak i przepisy postępowania. Takie naruszenie obowiązującego prawa miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Na takie zakwalifikowanie zaistniałego w niniejszej sprawie naruszenia prawa materialnego pozwala art. 8 ust. 2 Konstytucji stanowiąc, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że sama Konstytucja stanowi inaczej. Należy jednak zaznaczyć, że odpowiedzialność za naruszenie prawa materialnego leży nie tyle po stronie organu, albowiem ten miał obowiązek stosować się do przepisów prawa, lecz po stronie prawodawcy, który w tym przypadku skonstruował przepisy w sposób praktycznie uniemożliwiający Skarżącemu skorzystanie z przysługującego uprawnienia do ubiegania się o pomoc w związku z suszą. W niniejszej sprawie organy natomiast naruszyły przepisy postępowania, wydając decyzje administracyjne zamiast czynności materialno-technicznej jaką jest pozostawienia podania bez rozpoznania (podobnie- wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18.6.2009 r.- IV SA/Po 133/09). Rozpatrując ponownie sprawę organ potraktuje wniosek Skarżącego jako złożony w przewidzianym terminie i rozpozna go pod względem merytorycznym. Stosownie do art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska /-/ M. Dybowski MZ