IV SA/Po 180/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi E. S., W. S. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy P. (dalej - Burmistrz) na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej - kpa), art. 4 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej – ustawa planistyczna, zpU) oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej – rozporządzenie planistyczne) po rozpatrzeniu wniosku G.S. (dalej – Inwestor, Wnioskodawca) z dnia [...] kwietnia 2011 r. uzupełnionego dnia [...] czerwca 2011 r. oraz [...] lipca 2011 r. ustalił dla Inwestora warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budowa pawilonu handlowo - usługowego, zespołu pawilonów usługowych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostała niezbędną infrastrukturą techniczna, drogi dojazdowej oraz parkingu" na działce nr [...], części działki nr [...], [...], obręb [...] i działce nr [...]. [...], obręb Miasto P. (dalej – Inwestycja), określając rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu; ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich; granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych) oraz linie rozgraniczające teren inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, co następuje. Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy sprawdzono pod względem spełnienia wymogów przewidzianych ustawą planistyczną. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. wezwano wnioskodawcę o uzupełnienie wniosku w zakresie: określenia charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko, a także przedstawienia parametrów inwestycji w formie graficznej. Wniosek został w części uzupełniony w dniu [...] czerwca 2011 r. Wnioskodawcę ponownie wezwano pismem z dnia [...] lipca 2011 r. o uzupełnienie wniosku w zakresie: określenia granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, ze wskazaniem, że mapa winna obejmować teren o wielkości nie mniejszej niż trzy fronty terenu objętego wnioskiem (przez front terenu objętego wnioskiem należy rozumieć część terenu, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę); dostarczenia zapewnień od zarządcy sieci energetycznej, wodociągowej, kanalizacyjnej i gazowej o możliwości wykonania uzbrojenia terenu; określenia granicy planowanego parkingu. Wniosek został uzupełniony w dniu [...] lipca 2011 r. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. zawiadomiono Wnioskodawcę oraz strony o wszczęciu postępowania. Dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację Inwestycji, zgodnie z art. 53 pkt 3 ustawy planistycznej. Dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy dokonano analizy istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wymogami rozporządzenia planistycznego. Organ wyznaczył wokół części działek nr [...], [...], [...] obręb [...], [...], [...], obręb Miasto P., których dotyczy wniosek, obszar analizowany zgodnie z rozporządzeniem planistycznym. Przyjęto, że zgodnie z wyżej wymienionym rozporządzeniem minimalna szerokość obszaru analizowanego wynosi 3 x 26 m, to jest 78 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż 78 m w każdą stronę od wszystkich granic działki objętej wnioskiem, tak aby analizą zostały objęte w miarę możliwości całe działki w granicach ewidencyjnych. Granicami obszaru analizowanego nie objęto całych działek ewidencyjnych dróg, ponieważ nie są to działki zabudowane i ich zagospodarowanie poza obszarem analizowanym jest takie samo, jak w granicach tego obszaru. Stwierdzono, że nie ma możliwości, aby takie ograniczenie obszaru w jakikolwiek sposób wpłynęło na prawidłowość określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i form architektonicznych obiektów budowlanych linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Granicami obszaru analizowanego nie objęto także całych działek nr [...], [...], [...], określonych w ewidencji gruntów jako RIV, B, RV. Działki te nie są zabudowane, a ich zagospodarowanie poza obszarem analizowanym jest takie samo, jak w granicach tego obszaru. Stwierdzono, że także w tym przypadku nie ma możliwości, aby ograniczenie obszaru w jakikolwiek sposób wpłynęło na prawidłowość określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i form architektonicznych obiektów budowlanych linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Należy podkreślić, że objęcie analizą całych działek ewidencyjnych dróg oraz lasów wymagałoby przygotowania analizy na mapach o dużej powierzchni, co wiązałoby się z wysokimi kosztami dla Gminy. Działając zgodnie z zasadą gospodarności organ uznał, że takie powiększanie obszaru, a tym samym kosztów materiałów geodezyjnych, byłoby nieuzasadnione. Organ rozpatrując zgromadzony materiał stwierdził, że: 1. działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu; zaznaczyć należy iż, działki rozumiane są jako sąsiedztwo urbanistyczne a nie bezpośrednio przylegające do omawianej działki; 2. teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej; 3. projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze i nieleśne; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W decyzji nie ustalono obowiązującej linii zabudowy, zgodnie z §4 rozporządzenia planistycznego ze względu na to, że zabudowa położona na działkach sąsiednich nie tworzy czytelnej, określonej linii. Budynki są zlokalizowane w różnych odległościach od drogi gminnej. W decyzji ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od granicy terenu objętego wnioskiem i drogą gminną - działka nr [...] i w odległości 25 m od granicy terenu objętego wnioskiem i drogi krajowej - działka nr [...], zgodnie z rozporządzeniem planistycznym. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 15%. Wskaźnik powierzchni zabudowy dla budynku usługowego zlokalizowanego na działce nr [...] wyznaczono dla części działki oznaczonej w ewidencji gruntów jako Bi - inne tereny zabudowane. Dla terenu objętego inwestycją wyznaczono wskaźnik 20%. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków usługowych wynosi - 30 m. Stwierdzono, że najbardziej prawidłowe, dla zachowania ładu przestrzennego będzie ustalenie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej budynków w odniesieniu do zabudowy o tej samej funkcji. Ustalono niższy dopuszczalny zakres szerokości elewacji frontowej dla budynku handlowo - usługowego niż wnioskowany przez Inwestora. Ustalony zakres szerokości elewacji frontowej wynika z występowania w obszarze analizowanym budynku usługowego o szerokości elewacji frontowej 30 m. Inwestycja o ustalonych parametrach nie naruszy ładu. Budynki występujące w obszarze analizowanym nie pozwalają na ustalenie parametru szerokości elewacji frontowej, zgodnego z wnioskiem Inwestora. Wysokość górnej krawędzi elewacji jej gzymsu lub attyki wyznaczono z godnie z § 7 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy. Geometrię dachu (kąt nachylenia połaci dachowych, układ połaci dachowych, wysokość kalenicy oraz kierunek głównej kalenicy) ustalono zgodnie z § 8 wyżej wymienionego rozporządzenia odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym występują dachy dwuspadowe, wielospadowe i płaskie. Ustalono inny dopuszczalny zakres kąta nachylenia połaci dachowych niż wnioskowany przez Inwestora. Budynki występujące w obszarze analizowanym nie pozwalają na ustalenie parametru układu połaci dachowych, zgodnego z wnioskiem Inwestora Organ wskazał, że w dniu [...] maja 2011 r. wpłynął sprzeciw E. i W. S. (dalej – skarżący) dla realizacji Inwestycji. Odwołujący nie wyrażają zgody na proponowane warunki zabudowy w związku z wcześniejszymi ustaleniami pomiędzy nabywcami okolicznych działek a Urzędem Miasta i Gminy P.. Działki miały charakter działek zabudowy domków jednorodzinnych z tzw. cichą działalnością gospodarczą, a takiego charakteru nie ma ani Inwestycja, ani powstała na rzeczonym terenie restauracja. Kolejno skarżący wskazali, iż planowana Inwestycja jest niezgodna z planem zagospodarowania terenu, który przewidywał charakter zabudowy domków jednorodzinnych z możliwością prowadzenia w nich drobnej działalności gospodarczej. Zamierzona Inwestycja nie odpowiada funkcji dla tego terenu, spowoduje pogorszenie stanu środowiska, pogorszenie bezpieczeństwa zdrowia, warunków sanitarnych oraz całkowite utrwalenie ograniczeń dla bezpośrednio sąsiadującej działki. Działka z trzech stron otoczona drogami publicznymi traci wartość i charakter użytkowy. Postawiono zarzut naruszenia interesu prawnego wnoszących sprzeciw. Ustosunkowując się do ww. sprzeciwów, organ wskazał, że roboty budowlane związane z przedmiotowym przedsięwzięciem Inwestor będzie mógł rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 ze zm., dalej Prawo budowlane). Dopiero w tym postępowaniu znajdzie pełną konkretyzację ochrona uzasadnionych interesów. Natomiast na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. W przeciwnym wypadku uprzednie orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób pozbawiłoby w istocie osoby trzecie możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest bowiem jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Jednocześnie zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Warunek dopuszczalności inwestycji zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy planistycznej nie oznacza konieczności określania już na etapie ustalenia warunków zabudowy wszystkich technicznych szczegółów związanych z realizacją dojazdów i połączeń z drogą publiczną. Pozytywna decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze o możliwości realizacji planowanej inwestycji. Możliwość ta musi być oceniana na dalszym etapie, w odrębnym postępowaniu o pozwolenie na budowę, prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (starostę), na podstawie Prawa budowlanego oraz aktów wykonawczych tej ustawy. Realizacja inwestycji może odbyć się na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego, który stosownie do potrzeb, m.in. powinien zawierać oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną, zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Zgodnie z art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy planistycznej, ustalenie warunków zabudowy jest możliwe tylko wtedy gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji inwestycji Wobec spełnienia przez planowaną inwestycję warunków zawartych w art. 64 ust. 1 ustawy planistycznej, organ nie znalazł podstaw do wydania decyzji odmownej. Art. 56 ustawy planistycznej stanowi, że "Nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Do projektu decyzji dołączono oświadczenie o wpisie na listę izby samorządu zawodowego urbanistów osoby przygotowującej projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz wykaz wszystkich właścicieli nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja. Stwierdzono, że planowana inwestycja spełnia wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej, w tym jest zgodna z wymogami przepisów szczególnych i odrębnych. Pismem z dnia 20 września 2011 r., projekt decyzji przesłano do uzgodnień: zgodnie z art. 53, ust. 4, pkt 6 ustawy planistycznej do Starosty P. oraz Marszałka Województwa [...], zgodnie z art. 53, ust. 4, pkt 9 wyżej wymienionej ustawy do zarządcy drogi. Stosownie do wymagań procedury administracyjnej dnia [...] października 2011 roku zawiadomiono Wnioskodawcę oraz strony o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. W dniu [...] października 2011 r. do Burmistrza wpłynął wniosek z dnia [...] października 2011 r., o zmianę projektu decyzji w zakresie zwiększenia wskaźnika powierzchni zabudowy kubaturowej z 20% na 30% oraz zmniejszeniu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej z 50% na 40%. Ponownie dokonano analizy zabudowy w obszarze analizowanym w zakresie przedstawionym przez Wnioskodawcę. W toku analizy organ stwierdził następujące fakty: W obszarze analizowanym występują działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], które są zabudowane w całości. Działka nr [...] posiada wskaźnik zabudowy 60%. Działki [...] i [...] posiadają wskaźnik powierzchni zabudowy 40%. Działki [...] i [...] posiadają wskaźnik powierzchni zabudowy 35%. Działka [...] posiada wskaźnik powierzchni zabudowy 30%. Działka [...] posiada wskaźnik powierzchni zabudowy 5%. Wyżej wymienione działki stanowią część zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w skład którego wchodzą także działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], które nie są zabudowane zabudową kubaturową i stanowią teren zagospodarowany dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Łączny wskaźnik powierzchni zabudowy dla zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wynosi 18%. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla budynków zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi 20%. Część działki nr [...], stanowiącej jedyny teren zabudowany zabudową usługową posiada wskaźnik powierzchni zabudowy 15%. Pozostała część tej działki jest zagospodarowana rolniczo. Żadna z działek występujących w obszarze analizowanym nie pozwala na ustalenie wskaźnika zabudowy wnioskowanego przez inwestora. Teren objęty wnioskiem posiada powierzchnię około [...] m2. Dopuszczenie wnioskowanego wskaźnika powierzchni zabudowy - 30% spowodowałoby powstanie obiektów kubaturowych o łącznej powierzchni około [...] m2. Powierzchnia zabudowy obiektu usługowego zlokalizowanego na działce nr [...], posiadającego największą powierzchnię zabudowy w obszarze analizowanym, wynosi okoto [...] m2. Organ stwierdził, iż zabudowa o wnioskowanym wskaźniku powierzchni zabudowy - 30%, spowoduje wprowadzenie w obszarze analizowanym budynków o gabarytach znacznie odbiegających od średnich parametrów wszystkich obiektów kubaturowych, co naruszyłoby ład przestrzenny w obszarze analizowanym. Organ nie widzi możliwości do zastosowania odstępstwa od sposobu ustalania wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, zgodnie z możliwością, którą daje rozporządzenie planistyczne, ze względu na brak jakichkolwiek przesłanek do skorzystania z tego przepisu - zabudowa na żadnej z działek sąsiednich nie daje takiej możliwości. Następnie organ wskazał, że dnia [...] października 2011 r. wpłynął kolejny sprzeciw E. i W. S. dla realizacji Inwestycji, w którym skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko. Organ wskazał, iż ponownie przeanalizował wszystkie zebrane dokumenty w sprawie i stwierdził, iż wobec spełnienia przez planowaną inwestycję warunków zawartych w art. 64 ust. 1 ustawy planistycznej, nie znalazł podstaw do wydania decyzji odmownej (art. 56 ustawy planistycznej). Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i podnosząc fakt zmiany dotychczasowych ustaleń dot. charakteru zabudowy ww. i otaczających je działek z pierwotnej zabudowy jednorodzinnej z możliwością prowadzenia w niej "cichej" działalności gospodarczej na "nieskrępowaną niczym przedsiębiorczość". Odwołujący się po raz kolejny zarzucili nieuwzględnienie ich interesu prawnego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.(dalej - SKO, Kolegium) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcie podniesiono, odnosząc się do podniesionych zarzutów, że brak jest podstaw do ich uwzględnienia. Organ wskazał, że zgodnie z przepisami art. 61 ust. 1 planistycznej wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia wskazanych w tym przepisie warunków. Dla ustalenie zaś, czy wskazany teren spełnia owe warunki oraz w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ - stosownie do rozporządzenia planistycznego - wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy. Zdaniem organu z przedłożonej analizy wynika, że w wyznaczonym obszarze analizowanym występuje niejednolity sposób zagospodarowania, a mianowicie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa wielorodzinna, zabudowa usługowa oraz tereny niezabudowane . Istniejący sposób zagospodarowania pozwala na uznanie kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji. Natomiast cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, a szczególnie gabaryty i forma architektoniczna istniejących obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie pozwalają na uwzględnienie żądań inwestora w pełnym wnioskowanym zakresie. Określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w sposób wynikający z pkt B ust. 1 pkt 1 - 6 zaskarżonej decyzji pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego. Inwestycja o tak ograniczonych parametrach będzie zgodna z istniejącym sposobem zagospodarowania pod względem kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, gdyż planowane obiekty nie będą odbiegały od średnich parametrów obiektów kubaturowych występujących w obszarze analizowanym. I co należy podkreślić inwestor do ustalonych warunków zabudowy nie wniósł zastrzeżeń w toku prowadzonego postępowania odwoławczego. Odpowiadając na zarzuty odnośnie możliwości przekroczenia obowiązujących standardów środowiska w zakresie emisji hałasu i związane z tym naruszenie interesów osób trzecich, organ wyjaśnił, że w decyzji organu I instancji w pkt B ust. 5 ppkt 2 wprowadzono zapisy zobowiązujące inwestora do prowadzenia działalności w sposób nie powodujący uciążliwości dla terenów sąsiednich. Mając na uwadze art. 63 ust. 2 ustawy planistycznej, organ wskazał, że podniesione w odwołaniu zarzuty uznano za przedwczesne. Szczegółowa analiza czy inwestycja zapewnia poszanowanie uzasadnionego interesu osób trzecich będzie bowiem przedmiotem postępowania związanego z udzieleniem pozwolenia na budowę. Dopiero w tym postępowaniu ocenie będzie podlegał konkretny projekt techniczny, a co za tym idzie wpływ inwestycji na tereny sąsiednie. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli skarżący. Podtrzymali oni swoje dotychczasowe stanowisko wskazując ma zmianę dotychczasowych ustaleń dot. charakteru zabudowy ww. i otaczających je działek. Ponadto wskazano, że działki będące przedmiotem analizy ([...], [...]) przylegające bezpośrednio do drogi krajowej nr [...] przeznaczone były do urządzenia zieleni o funkcji izolacyjnej z zakazem budowy obiektów budowlanych. Skarżący zarzucili nierówne traktowanie podmiotów i brak uwzględnienia interesu prawnego skarżących. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie z dnia [...] maja 2012 r. pełnomocnik skarżących wskazał, iż jego mocodawcy podtrzymują swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, w tym argumentację sformułowaną w uzasadnieniu skargi i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2011 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił: rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1i 2 ustawy planistycznej (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, § 3-8 rozporządzenia planistycznego poprzez jego błędne zastosowanie, art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie oraz rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na jego wynik i treść zaskarżonej decyzji tj. art. 7 kpa, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia przez organ administracji stanu faktycznego sprawy, art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Zdaniem pełnomocnika skarżących zachodzi brak prawidłowego przeprowadzenia i udokumentowania analizy funkcji, gdyż analizowany obszar został wyznaczony z naruszeniem przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia planistycznego. W szczególności nie określono właściwie funkcji zabudowy na działkach znajdujących się w analizowanym obszarze. Nie wyjaśniono też, w jaki sposób ustalono kontynuację funkcji zabudowy. Skarżący stoją na stanowisku, iż brak jest zapewnienia kontynuacji funkcji, gdyż w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki znajduje się zabudowa mieszkaniowa, wielorodzinna oraz jednorodzinna, tak więc jest oczywiste, że przewidywana inwestycja ta nie spełnia warunku "dobrego sąsiedztwa" nadto będzie poważnie zaburzać ład przestrzenny terenu. Zdaniem skarżących nie ulega wątpliwości, iż objęta wnioskiem inwestycja nie jest usługą towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej. Z racji tego, że istniejąca zabudowa sąsiednich działek realizuje jedynie funkcję mieszkaniową to towarzyszyć jej mogą jedynie obiekty mieszkaniowe lub, co najwyżej, obiekty pełniące funkcję usługi podstawowej, jakimi są np. gabinet fryzjerski, czy kosmetyczny, sklepy podstawowego zaopatrzenia, czy inne nieuciążliwe usługi związane z zaspokajaniem podstawowych potrzeb mieszkańców. Zasadność wprowadzenia obiektu o nowej funkcji, jako uzupełniającej, wymaga zaś każdorazowo szczegółowej analizy i nie może następować automatycznie. W ocenie skarżących organy orzekające nie ustaliły dokładnie charakteru działalności usługowej planowanej na przedmiotowej nieruchomości. Pełnomocnik skarżących podnosił także, że planowana inwestycja będzie uciążliwa dla sąsiednich budynków mieszkalnych, będzie bowiem niemalże obiektem publicznym, służyć będzie całemu miastu, co spowoduje zwiększoną emisję hałasu, nadmierny ruch samochodowy, dojdzie też do zacienienia działek sąsiednich i doprowadzi w efekcie do spadku wartości działek sąsiednich, w tym skarżących. Zdaniem pełnomocnika brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy, gdyż nie spełniono warunku określonego w art. 61 ust. i pkt i ustawy planistycznej. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się bowiem obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z możliwością lokalizacji niewielkich obiektów gospodarczych. Proponowana przez wnioskodawcę inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji oraz wskaźników zabudowy w obszarze analizowanym i z tego powodu nie można ustalić warunków zabudowy przyjmując zasadę "dobrego sąsiedztwa". Skarżący wywodzili, że przepis art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej określa warunki konieczne do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, których jedynie łączne spełnienie umożliwia ich wydanie. Wśród wskazanych warunków, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy przewiduje też warunek zabudowy w postaci dostępu terenu do drogi publicznej, takiego dostępu do planowanego obiektu na dzień dzisiejszy nie ma, a jego zapewnienie wiązać się będzie ze znacznym zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu, z uwagi na łukowy kształt przewidywanego do niej dojazdu. Zważywszy zaś na znacznego zwiększenie ruchu samochodowego dojdzie do naruszenia istniejącego porządku komunikacyjnego na niekorzyść dotychczasowej zabudowy, a nadto równowagi przyrodniczej w szczególności poprzez hałas i zanieczyszczenie powietrza oraz gleby. Wreszcie pełnomocnik zarzucił, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją doszło do rażącego naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na jego wynik i treść zaskarżonej decyzji tj. art. 7 kpa, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia przez organ administracji stanu faktycznego sprawy, art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 02/153/1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02/153/1270 ze zm., dalej - ppsa)). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 ppsa). Na wstępie należy wskazać, że (art. 59 ust. 1 zpU) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, co do zasady, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 zpU, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi - w okolicznościach niniejszej sprawy: Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. (k. [...] akt administracyjnych) oraz Burmistrza Miasta i Gminy P. – zarządca drogi (k. [...] akt administracyjnych) (Art. 60 ust. 1 i 4 zpU). Jednocześnie należy podkreślić, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przy czym warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. (Art. 61 ust. 1 i 5 zpU). Należy wskazać, że zgodnie z art. 64 ust. 1 przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 zpU stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Art. 56 wskazuje zaś, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Komentowany przepis, zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ma odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest zatem typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stąd jeśli stwierdzi niezgodność, to zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi - ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Inaczej mówiąc zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 179/11, LEX nr 795683). Decyzja o warunkach zabudowy nie jest więc decyzją uznaniową, jeżeli bowiem zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 zpU i jest zgodne z przepisami odrębnymi, to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Istotne jest, iż każda inwestycja wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę wydanego na podstawie prawa budowlanego i w zgodzie z przepisami techniczno-budowlanymi musi być poprzedzona wydaniem decyzji na podstawie zpU (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 425/11, LEX nr 992820) Organ, wydając decyzję odmowną, powinien w sposób niebudzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzeń wnioskodawcy z przepisami odrębnymi bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane zpU, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998 r., II SA/Gd 375/97, LEX nr 44227) (por. Tomasz Bąkowski, Komentarz do art.56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [w:] Bąkowski Tomasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze, 2004). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zbadał prawidłowo kwestię spełnienia 5 warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 zpU i doszedł do wniosku, iż – z wyłączeniem pkt 4, który nie znajduje w sprawie zastosowania – zostały one spełnione. W konsekwencji – wobec spełnienia przez Inwestycję tych warunków – organ nie znalazł podstaw do wydania decyzji odmownej i postąpił zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 zpU. W szczególności Sąd zwraca uwagę, że organ szczegółowy wyjaśniał sposób wyznaczenia obszaru analizowanego i w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się nierzetelności, ani nieprawidłowości w działaniach organu. Ustalono, wskazując na sąsiedztwo "urbanistyczne", że: działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu; teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej; projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze i nieleśne; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednocześnie organ wskazał, że nie ustalono obowiązującej linii zabudowy (§4 rozporządzenia planistycznego) ze względu na to, że zabudowa położona na działkach sąsiednich nie tworzy czytelnej, określonej linii. Budynki są zlokalizowane w różnych odległościach od drogi gminnej. Ustalono natomiast, zgodnie z rozporządzeniem planistycznym, nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od granicy terenu objętego wnioskiem i drogą gminną - działka nr [...] i w odległości 25 m od granicy terenu objętego wnioskiem i drogi krajowej - działka nr [...]. Rozważając kwestię średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego wskazano, że wynosi on 15%. Wskaźnik powierzchni zabudowy dla budynku usługowego zlokalizowanego na działce nr [...] wyznaczono dla części działki oznaczonej w ewidencji gruntów jako Bi - inne tereny zabudowane. Dla terenu objętego inwestycją wyznaczono wskaźnik 20%. W zakresie średniej szerokości elewacji frontowych budynków usługowych obliczono, że wynosi ona 30 m. Organ za najbardziej prawidłowe, dla zachowania ładu przestrzennego, uznał ustalenie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej budynków w odniesieniu do zabudowy o tej samej funkcji. Ustalono przy tym niższy dopuszczalny zakres szerokości elewacji frontowej dla budynku handlowo - usługowego niż wnioskowany przez Inwestora. Ustalony zakres szerokości elewacji frontowej wynika z występowania w obszarze analizowanym budynku usługowego o szerokości elewacji frontowej 30 m. Inwestycja o ustalonych parametrach nie naruszy ładu. Wysokość górnej krawędzi elewacji jej gzymsu lub attyki wyznaczono z godnie z § 7 ust. 3 zpU. A geometrię dachu ustalono zgodnie z § 8 rozporządzenia planistycznego, odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Wskazano, że w obszarze analizowanym występują dachy dwuspadowe, wielospadowe i płaskie. Ustalono inny dopuszczalny zakres kąta nachylenia połaci dachowych niż wnioskowany przez Inwestora, a to z tego względu, że budynki występujące w obszarze analizowanym nie pozwalają na ustalenie parametru układu połaci dachowych, zgodnego z wnioskiem Inwestora. Organ uznał również, iż spełniony jest wymóg istnienia dostępu do drogi publicznej, którego dalsza konkretyzacja następuje na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Strona skarżąca w toku całego postępowania oraz w skardze kwestionuje zaś wydane decyzje z kilku względów. Skarżący zarzucają, że nie jest do zaakceptowania zmiana charakteru zabudowy z pierwotnie przewidywanej - przez nieobowiązujący już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zabudowy jednorodzinnej z możliwością prowadzenia "cichej" działalności gospodarczej, na "nieskrępowaną niczym przedsiębiorczość". Podnoszą również zagrożenie dla okolicznych nieruchomości hałasem związanym z Inwestycją oraz pominięcie ich interesu prawnego w sprawie. Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania ustaleń organów, poczynionych w toku postępowania. Organ I instancji prawidłowo wyznaczył analizowany obszar. Sąd nie dopatrzył się również żadnych uchybień w przeprowadzonej analizie. Należy podkreślić, że wyznaczenie "obszaru analizowanego" jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 zpU; wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 zpU (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 179/11, LEX nr 795683). Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 zpU zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się nią w praktyce pogodzić. Warunek sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie, niezależnie od ocen inwestora lub kontestującego jego plany właściciela terenu sąsiedniego. Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że w przyszłości ta nowowprowadzana funkcja nie ograniczy obecnej. Kontynuacja funkcji to również uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Go 499/11, LEX nr 965324). Ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 zpU zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego." (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, LEX nr 992669). Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza nakazu czy konieczności mechanicznego kopiowania istniejącej zabudowy. Wystarczającym jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1371/10, LEX nr 994162). W świetle zatem obowiązujących przepisów oraz obszernego w tym względzie orzecznictwa sądowego nie można stwierdzić, aby zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zawierały uchybienia skutkujące koniecznością ich uchylenia, bądź stwierdzenia nieważności. Należy mieć również na względzie, że strona uzyskała wszystkie prawem wymagane uzgodnienia. Zaś postulaty strony skarżącej dotyczące zbadania Inwestycji pod kątem ich interesu prawnego oraz zagrożenia spokoju i ciszy dla nieruchomości sąsiednich będą przedmiotem analizy przez właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej na etapie ubiegania się przez Inwestora o pozwolenie na budowę. Skarżący nie pozostają zatem na przyszłość pozbawieni możliwości ani środków służących zabezpieczeniu ich praw na wypadek wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obiektu, stanowiącego Inwestycję Wnioskodawców. Decyzja zaś ustalająca warunki zabudowy to pierwszy etap postępowania, potwierdzający możliwość realizacji inwestycji na wskazanym terenie, natomiast szczegółowa ocena czy inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich będzie przedmiotem postępowania związanego z pozwoleniem na budowę. Wynika to bezpośrednio z treści art. 63 ust.2 zpU, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Tak należy przepis ten rozumieć. Organ orzekający o ustaleniu warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy ocena czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie. W zaistniałych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił. MZ