IV SA/Po 184/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi N. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]– znak [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej N. N. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. orzekł o: 1) czasowym odebraniu N. i S. N. psa w wieku 6 lat, rasy American staffordshire (Amstaff). 2) przekazaniu psa do "Pogotowia dla Zwierząt" w T. 3) obciążeniu dotychczasowych właścicieli kosztami transportu oraz kosztami utrzymania i niezbędnego leczenia psa w wysokości ustalonej przez "Pogotowie dla Zwierząt" na podstawie uchwały Nr [...] z dnia [...].04.2010 r., która określa minimalny koszt utrzymania jednego zwierzęcia będącego pod opieką "Pogotowia dla Zwierząt" w wysokości 20 zł za jeden dzień. Postępowanie wszczęto na wniosek Stowarzyszenia "Pogotowie dla Zwierząt" We wniosku wskazano, iż w dniu [...].09.2009 r. N. N. zostawiła psa o imieniu "A." na pobyt czasowy w Hotelu dla Psów "S. S.", zlokalizowanym w P. [...], gm. S.. N.N. zapłaciła zaliczkę w wysokości 60 zł za 4 dni pobytu psa w hotelu oraz poinformowała właściciela, iż psa odbierze jej mąż – S. N. W związku z faktem, iż psa nikt nie odebrał kontaktowano się kilkakrotnie z N. N., która wskazała, iż psa nie odbierze, ze względu na małe dziecko. Ponadto poinformowała, iż nie żyje już z S. N. i nie utrzymuje z nim żadnych stosunków. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż z załączanej do wniosku dokumentacji jednoznacznie wynika fakt porzucenia zwierzęcia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła N. N., podkreślając, iż decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w postępowaniu. Odwołująca podkreśliła, iż w wyniku rozpadu jej małżeństwa, były mąż opuścił wspólnie zajmowane mieszkanie, a swojego psa kazał zawieść do hotelu dla psów. Jednocześnie zobowiązał się do odbioru psa. W ocenie odwołującej pies męża zagrażał życiu i zdrowiu jej jak i jej małoletniego syna. Były mąż decydował o sposobie wychowania psa, co w efekcie polegało na tym, że nikogo poza Jej mężem nie akceptował. N. N. nie zgodziła się w szczególności z punktem 3 decyzji, który obciążą ją kosztami transportu i utrzymania psa, bowiem pies nie stanowił jej własności. Jednocześnie Odwołująca podała adres byłego męża, pod którym w ówczesnej chwili przebywał. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W lakonicznym uzasadnieniu stwierdzono, iż N. N.uznano za opiekunkę psa, bowiem osobiście oddała go do hotelu dla zwierząt. W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie doszło do porzucenia zwierzęcia przez jego opiekuna, zatem organ I instancji prawidłowo orzekł o czasowym jego odebraniu i umieszczeniu w schronisku. Skargę na powyższą decyzję w imieniu N. N. wywiódł jej pełnomocnik wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 7 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, które miało istotny wpływ na jej wynik tj. art. 107 § 3 kpa oraz naruszenie art. 8, 9 i 10 kpa poprzez nie zapewnienie Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. W skardze wskazano, iż N. N. nigdy nie była właścicielem zwierzęcia, a okoliczność odwiezienia psa do hotelu dla zwierząt miała charakter wyjątkowy i nastąpiła w interesie i na rzecz S. N. Powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika m.in., iż adresatem decyzji o odebraniu zwierzęcia może być wyłącznie właściciel lub opiekun zwierzęcia, a nie osoba, w której władztwie zwierzę znajdowało się chwilowo lub przypadkowo (wyrok WSA w Rzeszowie z 10.05.2010 r. sygn. akt II SA/Rz 649/04, wyrok WSA w Warszawie z 19.03.2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1974/08). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 2012.270 j.t., dalej jako p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad Sąd uznał, że zarówno ona, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrz Miasta i Gminy S. naruszają zasady procedury administracyjnej w sposób, który może mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na wstępie podkreślić należy, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Właściwe ustalenie stanu faktycznego, niezbędne dla prawidłowości podejmowanych decyzji, wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Organy administracji publicznej jednostronnie rozstrzygając o prawach lub obowiązkach strony postępowania, w procesie dowodzenia powinny w sposób szczególny zwracać uwagę na te okoliczności sprawy, które pozostają sporne. Nie umniejszając przypisanego organom administracyjnym prawa do swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) należy podkreślić, że aby swoboda w ocenie dowodów nie przybrała formy dowolności, wydawane rozstrzygnięcia muszą być należycie uzasadnione. Stąd w art. 107 § 1 k.p.a. ustawodawca jako podstawowy elementem decyzji wskazał uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Z analizy zaskarżonej decyzji wynika, że materiał dowodowy w oparciu o który została ona wydana, nie został zebrany, a następnie rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U.2003.106.1002 j.t.). Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy zwierzę, które porzucono, może być na mocy decyzji organu czasowo odebrane jego właścicielowi lub opiekunowi. Z unormowania tego jednoznacznie wynika, że adresatem nakazu przewidzianego wskazanym przepisem może być wyłącznie właściciel zwierzęcia lub jego opiekun. Przedmiotowa decyzja wydana została na wniosek Stowarzyszenia "Pogotowie dla Zwierząt" w T. W pierwszej kolejności organ winien był zatem ustalić, czy wskazana we wniosku osoba jest właścicielem lub opiekunem psa, którego wniosek ten dotyczy. Dyspozycja przepisu art. 7 ustawy o ochronie zwierząt wyklucza bowiem podjęcie decyzji o odebraniu zwierzęcia osobie trzeciej, w której władztwie zwierzę znajdowało się przypadkowo czy chwilowo, a która nie sprawuje nad nim nawet opieki. Skutkiem orzeczenia administracyjnego, którym przesądza się jednocześnie o umieszczeniu zwierzęcia np. w schronisku dla zwierząt (gdy chodzi o zwierzęta domowe), jest pozbawienie władztwa nad zwierzęciem przez jego faktycznego właściciela czy opiekuna. Skutki takiego orzeczenia trwają do czasu orzeczenia przez sąd karny bądź do umorzenia postępowania karnego (art. 7 ust. 6). Organ I instancji nie przeprowadzając żadnego postępowania wyjaśniającego oparł się wyłącznie na wniosku Stowarzyszenia i wydał decyzję skierowaną do N. N., jako właściciela zwierzęcia. Następnie Kolegium, również bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, przyjęło za prawdziwe argumenty zawarte w decyzji organu I instancji. Przede wszystkim należy zauważyć, że organ I instancji wydał decyzję bez zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania. Tym samym pozbawił w szczególności adresata rozstrzygnięcia, możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności faktycznych sprawy oraz uniemożliwił składanie ewentualnych wniosków dowodowych, czym naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego zawarte w art. 7, art.8, art. 9 i art. 10 § 1 Kpa. Warto również podkreślić, iż decyzja Burmistrza S. orzeka o odebraniu psa oraz obciążeniu kosztami zarówno N. jak i S.N., natomiast decyzja została doręczona wyłącznie N. N. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. art. 136 k.p.a., organ II instancji w postępowaniu odwoławczym, rozstrzyga sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w momencie rozstrzygania sprawy przez organ I instancji. Organ II instancji ma również możliwość przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Stąd Samorządowe Kolegium Odwoławcze, winno rozstrzygnąć przedmiotową sprawę opierając się na materiale zgromadzonym przez organ I instancji, ewentualnie uzupełnionym przez Kolegium. Tak prowadzone postępowanie administracyjne spełnia kryteria dwuinstancyjności postępowania, określone w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy całkowicie zignorował argumenty zawarte w odwołaniu, a przede wszystkim fakt, iż podano w nim aktualny adres byłego męża skarżącej, będącego zdaniem odwołującej jedynym właścicielem psa. Bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania uzupełniającego Organ poczynił identyczne ustalenia faktyczne i utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Działanie powyższe narusza treść art. 77 k.p.a. oraz powoduje, że treść zaskarżonej decyzji nie wypełniała warunków określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, iż brak odniesienia się do podnoszonych przez stronę wniosków zawartych w odwołaniu powoduje iż w opinii strony, organ rozstrzygając sprawę, nie zapewnił jej czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Co więcej uzasadnienie kwestionowanej decyzji nie wskazuje dowodów, na podstawie których organ uznał, że okoliczności sprawy są już bezspornie wyjaśnione, mimo iż jego obowiązkiem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, określoną w art. 15 k.p.a. była nie tylko ocena zasadności odwołania, ale przede wszystkim ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jakkolwiek w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odstąpiono od poglądu, że dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje na żądanie strony to Sąd kontrolujący przedmiotową sprawę nie mógł nie zauważyć, że sankcją administracyjną dotknięto osobę, której organ nie zawiadomił o wszczęciu postępowania, nie doręczył jej decyzji I instancji, a organ II instancji mimo wiedzy o miejscu pobytu tejże osoby, również nie doręczył decyzji drugoinstancyjnej. Takie postępowanie organów administracji publicznej stoi w jawnej sprzeczności z art. 8 k.p.a. Godzi się również zauważyć, iż Organ II instancji utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy powołał jako podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zamiast art. 138 § 1 pkt 1 kpa co jest niedopuszczalne. Powyższe dodatkowo potwierdza fakt, iż organ odwoławczy orzekał w sprawie w sposób naruszający przepisy postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolując przedmiotową sprawę Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły również przepisy prawa materialnego. Ustawa o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2003 nr 106 poz. 1002 ze zm. dalej u.o.z.) w art. 7 reguluje dwa tryby postępowania właściwego organu prowadzące do wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierząt. W sytuacji określonej w art. 7 ust. 1 u.o.z odebranie zwierzęcia następuje po wydaniu decyzji administracyjnej o czasowym odebraniu zwierząt, natomiast w trybie art. 7 ust. 3 u.o.z. odnoszącym się do "przypadków niecierpiących zwłoki" występuje fizyczne odebranie zwierzęcia przez organy wskazane w tymże przepisie, a wydanie decyzji przez organ następuje "post factum" po zawiadomieniu organu o zdarzeniu przez odbierającego. W każdym z tych trybów musi jednak wystąpić znęcanie się nad zwierzęciem (zwierzętami), o którym mowa w art. 6 ust. 2. W przedmiotowej sprawie organ I instancji jako podstawę wydanej decyzji powołał zarówno art. 7 ust. 1 jak i art. 7 ust. 3 u.o.z. Natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji powołał się ogólnie na art. 7 u.o.z. Takie określenie prawa materialnego jako podstawy rozstrzygnięcia jest wadliwe i niedopuszczalne. Należy jedynie przypuszczać, że skoro doszło najpierw do odebrania psa [...].10.2011 r. – co wynika z informacji Stowarzyszenia "Pogotowia dla Zwierząt" w T. z dnia [...].10.2011r., a decyzję Burmistrz Miasta i Gminy w S. wydał dnia [...].12.2011 r., to czasowe odebranie psa nastąpiło w trybie art. 7 ust 3 u.o.z. Z akt sprawy jednak nie wynika z żadnej mierze, aby w sprawie, zachodził "przypadek niecierpiący zwłoki", a postępowanie organu nie może się ograniczać wyłącznie do akceptacji czynności faktycznych podmiotu, który jest upoważniony do fizycznego wcześniejszego odebrania zwierzęcia. Postępowanie w przedmiocie odebrania zwierzęcia jest postępowaniem administracyjnym do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a. ze zmianami wynikającymi z art. 7 ust 2 i 2a ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt, czyli dotyczące natychmiastowej wykonalności decyzji i terminów dotyczących wniesienia odwołania i rozpoznania odwołania. Nie zwalnia to jednak organu od ustalenia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy i dokonania jego oceny prawnej (vide: wyrok NSA z 9.02.2011 r. II OSK 263/10). W przedmiotowej sprawie Organ I instancji nie wyjaśnił, czy przekazanie psa "Pogotowiu dla Zwierząt" z siedzibą w T. jest przekazaniem do schroniska dla zwierząt o których mowa w art. 7 ust 1 pkt 1 u.o.z. Organ nie zbadał ponadto, czy do form działalności jakie realizuje Stowarzyszenie należy również prowadzenie schroniska dla zwierząt jako działalności nadzorowanej. Zgodnie z ustawą z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r., nr 213 poz. 1342) podjęcie działalności nadzorowanej w postaci prowadzenia schroniska dla zwierząt wymaga zgłoszenia powiatowemu lekarzowi weterynarii (art. 5 ust 1 pkt 2 ustawy), który wydaje decyzje o nadaniu temu podmiotowi weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego (art. 5 ust 9 ustawy). Nadto powiatowy lekarz weterynarii prowadzi rejestr podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną, w tym również podmiotów prowadzących schroniska dla zwierząt ( art. 11 ustawy). Powyższe zagadnienie nie było przedmiotem ustaleń i wyjaśnień organu. Należy również wskazać, że upoważnienie Zarządu nr [...]z dnia [...].07.2010 r. do jednoosobowego reprezentowania Zarządu Pogotowia dla Zwierząt pozostaje w sprzeczności z zapisami KRS [...] – Działem II w którym określono sposób reprezentacji Stowarzyszenia. Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. Sąd stwierdził również, że organom obu instancji umknęła z pola widzenia regulacja art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt, który to przepis stanowi, iż w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 3, kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna. Organ wskazał jedynie, iż wysokość należności zostanie ustalona przez "Pogotowie dla Zwierząt". Sąd całkowicie podziela stanowisko zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym decyzja w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt, z której nie wynika w jakiej wysokości należnościami została obciążona strona, dotknięta jest wadą związaną z jej niewykonalnością. Ustalenie wymienionych należności już po wydaniu decyzji i to przez uczestnika postępowania oraz obciążenie nimi skarżącej - do czego jak się wydaje zmierzały organy obu instancji - wymykałoby się spod kontroli zarówno organów administracji publicznej jak i sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18.11.2004 r. sygn. akt II SA/Ka 2417/02, wyrok WSA w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 990/09). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne w sposób wyczerpujący, zgodny z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego winny ustalić stan faktyczny, w szczególności wyjaśnić kto jest właścicielem psa o imieniu A., czy zachowanie właściciela czy też współwłaścicieli odpowiada definicji ustawowej porzucenia zwierzęcia, jeżeli tak, sprawdzić czy Stowarzyszenie "Pogotowie dla Zwierząt" upoważnione jest do prowadzenia schroniska dla zwierząt jako działalności nadzorowanej i po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego zastosować właściwe prawo materialne. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, 152 i 200 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku. ja