IV SA/Po 195/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Ewa Makosz – Frymus (spr.) WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. O. na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...], [...] w przedmiocie pozostawienia odwołania bez rozpoznania postanawia odrzucić skargę /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/P. Miładowski /-/E. Makosz-Frymus Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy D. ustalił skarżącej A.O. prawo do zasiłku rodzinnego za okres [...] r. — [...] r. na troje dzieci: P. O. ur. [...] (w wysokości [...] zł miesięcznie wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu: rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości [...] zł jednorazowo w miesiącu [...] oraz podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] do [...] r.), D. O. ur. [...] r. (w wysokości [...] zł miesięcznie wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu: rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości [...] zł jednorazowo w miesiącu [...]) oraz M. O. ur. [...] (w wysokości [...] zł miesięcznie wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu: wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] do [...] r. oraz rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości [...] zł jednorazowo w miesiącu [...] r.). Decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] r. nr [...] uchylona została decyzja własna tego organu z dnia [...] r. w sprawie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Organ ustalił, iż świadczenia wypłacone w okresie od [...] — [...] r. są nienależne i zobowiązał Skarżącą do ich zwrotu w łącznej wysokości [...] zł. W decyzji pouczono stronę o prawie do wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej — Samorządowe Kolegium Odwoławcze) za pośrednictwem Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w D. (dalej — Ośrodek Pomocy Społecznej) w terminie 14 dni od daty jej doręczenie. Decyzję doręczono skarżącej dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy D. ustalił skarżącej A.O. prawo do zasiłku rodzinnego za okres [...] r. - [...] r. na troje dzieci: P. O. ur. [...] (w wysokości [...] zł miesięcznie wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu: rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości [...] zł jednorazowo w miesiącu [...] oraz podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] do [...] r.), D. O. ur. [...] r. (w wysokości [...] zł miesięcznie wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu: rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości [...] zł jednorazowo w miesiącu [...]) oraz M. O. ur. [...] (w wysokości [...] zł miesięcznie wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu: wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] do [...] r. oraz rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości [...] zł jednorazowo w miesiącu [...] r.). Decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] r. nr [...] uchylona została decyzja własna tego organu z dnia [...] r. w sprawie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Organ ustalił, iż świadczenia wypłacone w okresie od [...] — [...] r. są nienależne i zobowiązał Skarżącą do ich zwrotu w łącznej wysokości [...] zł. W decyzji pouczono stronę o prawie do wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej — Samorządowe Kolegium Odwoławcze) za pośrednictwem Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w D. (dalej -Ośrodek Pomocy Społecznej) w terminie 14 dni od daty jej doręczenie. Decyzję doręczono skarżącej dnia [...] r. Pismo z dnia [...] r. zatytułowane "Odwołanie od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r." złożyła w imieniu skarżącej, za pośrednictwem poczty, listem zwykłym adwokat D.B. na adres Wójta Gminy D., powołując się na udzielone pełnomocnictwo, nie załączając go jednak. Pismo wpłynęło do Urzędu Gminy D. dnia [...] r. Powyższe pismo Urząd Gminy D. przekazał do Ośrodka Pomocy Społecznej w D. dnia [...] r. Ośrodek Pomocy Społecznej pismem z dnia [...] r. przekazał odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wskazując, iż nie zostało złożone w terminie i nie załączono do niego pełnomocnictwa oraz nie znajdując podstaw do zmiany decyzji. Pismem z dnia [...] r. (nadanym w placówce pocztowej dnia [...] r.) adwokat D.B., w imieniu skarżącej, powołując się na udzielone pełnomocnictwo, którego jednak nie załączyła, złożyła wraz z odwołaniem wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r., o numerach [...] i [...] zaskarżając obie decyzje w zakresie, w jakim stwierdzały nienależność świadczenia oraz obowiązek zwrotu pobranych świadczeń i wnosząc o ich uchylenie. Pismem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało adwokat D.B. do dostarczenia, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, udzielonego jej pełnomocnictwa, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Pismo to zostało adresatowi doręczone dnia [...] r. Dnia [...] r. (data nadania nie do odczytania) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło pełnomocnictwo z datą [...] r., którym Skarżąca ustanowiła adwokat D.B. swoim pełnomocnikiem w sprawie odwołania od decyzji Wójta Gminy D. o numerach [...] i [...]. Pismem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało adwokat D.B. o pozostawieniu odwołania od decyzji nr [...] oraz [...] bez rozpoznania. Organ wskazał, iż pełnomocnictwo nie zostało złożone w wyznaczonym do tego przez organ w piśmie z dnia [...] r. terminie. Nadto doręczone pełnomocnictwo z dnia [...] jest w istocie, na skutek omyłki pisarskiej, pełnomocnictwem z dnia [...] r. i jako takie nie daje umocowania do czynności sprzed tej daty, w szczególności zatem wniesienia odwołania datowanego na dzień [...] r. Pismo doręczono pełnomocnikowi dnia [...] r. Pismo zatytułowane "skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r." wniosła w imieniu skarżącej - adwokat D.B., nie załączając pełnomocnictwa do wniesienia skargi i zaskarżając ją w całości oraz zarzucając jej oczywistą niezgodność z prawem i wnosząc o jej uchylenie. Podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jednoosobowo rozpoznało odwołanie od decyzji i pozostawiło je bez rozpoznania, co nie jest formą przewidzianą w kpa. Nadto wydana decyzja nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a jedynie wskazanie, że pełnomocnictwo wniosła osoba nieuprawniona. Wskazano, iż o pełnomocnictwie nie decyduje jego data, którą może być w ogóle nieopatrzone, ale treść. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi, wskazując, iż w odpowiedzi na wezwanie organu Skarżąca przesłała pełnomocnictwo datowane na dzień [...] r., która to data musiała być — zdaniem organu - wpisana omyłkowo, gdyż A. O. nie mogła ustanowić w [...] r. pełnomocnika do spraw, w których decyzje pierwszoinstancyjne wydane zostały dopiero w [...] r. Ponieważ w treści pełnomocnictwa znajdował się zapis, iż A. O. ustanawia adwokat D.B. pełnomocnikiem w sprawie odwołania od wskazanych decyzji Wójta Gminy D., organ uznał, iż od tej właśnie daty, a zatem od [...] r., adwokat D.B. jest pełnomocnikiem skarżącej. W konsekwencji adwokat D.B. nie miała w [...] r. umocowania do działania w imieniu skarżącej. Zdaniem organu, nie został zatem uzupełniony brak formalny odwołania. W zaistniałej sytuacji Kolegium pozostawiło odwołanie bez rozpoznania, informując o tym adwokat D.B., jako ustanowionego z dniem [...] r. pełnomocnika skarżącej. Pismo z dnia [...] r. nie jest zaś decyzją, tylko realizacją obowiązku organu administracji publicznej poinformowania strony postępowania o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002/153/1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kognicji tych sądów został uregulowany przepisami art. 3 § 2 i § 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002/153/1270 ze zm.- dalej ppsa). Stosownie do treści art. 3 § 2 ppsa sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ppsa). Zgodnie z art. 4 tej ustawy, sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Z kolei art. 5 ppsa określa katalog spraw, w których sądy administracyjne nie są właściwe. Do nich należą sprawy wynikające z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej (pkt. 1), wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2) oraz wynikające z odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3). Obowiązkiem sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest zbadanie czy nie zachodzi jedna z przesłanek prowadzących do odrzucenia skargi. Katalog tych przesłanek został ustanowiony w art. 58 § 1 ppsa, a są nimi: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie skargi po terminie do jej wniesienia (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi w wyznaczonym terminie (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej jednej ze stron lub brak zdolności procesowej skarżącego, gdy nie działa za niego przedstawiciel ustawowy, albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie (pkt 5) niedopuszczalność wniesienia skargi z innych przyczyn (pkt 6). W niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., w którym Kolegium poinformowało adwokat D.B. o pozostawieniu odwołania od decyzji nr [...] oraz [...] bez rozpoznania. W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania czynności organu, polegającej na poinformowaniu strony o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, za czynność o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie następuje ani w formie decyzji, ani postanowienia. Jest to czynność materialno-techniczna, o której należy poinformować stronę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. I SAB 133/99, LEX nr 55296; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. III ZP 11/00, OSNP 2000/19/702, LEX nr 40475; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2007 r., sygn. I SA/Wa 993/06, LEX nr 355265) Pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie należy zatem do kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 do 7 ppsa, na które mogą być wnoszone skargi do sądu administracyjnego. Tym samym wniesienie skargi na tego typu czynność jest niedopuszczalne, a jej wniesienie skutkuje odrzuceniem skargi. Nie oznacza to jednak, iż strona postępowania jest w takiej sytuacji pozbawiona możliwości poddania kontroli sądowej tej formy działania organów administracji. W wyroku z dnia 17 stycznia 2001 r. sygn. akt II SAB 240/00 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w każdym wypadku zawiadomienia osoby o pozostawieniu podania bez rozpoznania, służy jej - gdy zarzuca organowi naruszenie prawa polegające na bezczynności - skarga na bezczynność organu. Skarżącej przysługuje, więc prawo wniesienia skargi na bezczynność organu w załatwieniu jej sprawy. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność dokona wówczas oceny czy stanowisko organu administracji o pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku było zasadne. Jeśli uzna, iż stanowisko to było niezasadne wówczas zobowiąże organ administracji do merytorycznego załatwienia sprawy. Warunkiem wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność jest uprzednie złożenie do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie jednak organem, którego bezczynność mogłaby być zaskarżona jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa służy do organu administracyjnego wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. W przypadku jednak gdy w bezczynności pozostaje samorządowe kolegium odwoławcze lub minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., to wówczas tryb przewidziany w ww. art. 37 k.p.a. nie ma zastosowania. Nad tymi organami bowiem nie ma w postępowaniu administracyjnym organów wyższego stopnia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 06.04.2006 r., sygn. I OSK 480/06, LEX nr 188512). W kwestii prawidłowego umocowania pełnomocnika w sprawie należy wskazać, w ślad za orzecznictwem sądowym, iż uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego nie są kompletne, stąd przy wyjaśnieniu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. Zgodnie zaś z tymi zasadami w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika bądź przekroczenia zakresu umocowania - ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 kc). Potwierdzenie ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane dla niej skutki. Wprawdzie przepis art. 33 § 3 kpa nakłada obowiązek dołączenia do akt oryginału pełnomocnictwa, lecz uchybienie temu obowiązkowi stanowi tylko brak formalny. Brak ten powoduje obowiązek po stronie organu wezwania do jego usunięcia, ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. Po bezskutecznym upływie tego terminu organ może pozostawić pismo bez rozpoznania lub stwierdzić niedopuszczalność odwołania Jeśli usunięcie braku nastąpi w terminie prawem przewidzianym, wówczas nie ma znaczenia, jaką datą pełnomocnictwo zostało oznaczone. Data ta może być późniejsza od daty wezwania strony do usunięcia braku pisma, natomiast istotnym jest zakres pełnomocnictwa oraz by pełnomocnictwo w rzeczywistości udzielone zostało do danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1999 r., sygn. I SA 1535/98, LEX nr 48566; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. I OSK 1433/06, LEX nr 344097; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. II OSK 941/05, LEX nr 275483). Sąd zwraca uwagę, że organ winien zatem, w świetle powyższego, w pierwszej kolejności ustalić, czy odwołanie wpłynęło w terminie, następnie zaś rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu i wezwać Skarżącą do potwierdzenia czynności dokonanych przez nienależycie umocowanego pełnomocnika. Jednocześnie gdyby strona wniosła skargę na bezczynność, okoliczność, że pełnomocnictwo jest złożone do sprawy z data późniejszą, aniżeli dokonana czynność nie stanowiłaby przeszkody do uznania jej za prawidłowej. Ponadto Sąd zauważa, iż organ słusznie mógł przyjąć, iż data na pełnomocnictwie jest wskazana omyłkowo, skoro w dniu wskazanym nie istniała jeszcze sprawa, do której pełnomocnictwo zostało złożone. Z opisanych względów, tj. z uwagi na brak właściwości w niniejszej sprawie sądu administracyjnego, skargę należało uznać za niedopuszczalną. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, orzeczono jak w sentencji postanowienia. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ P. Miładowski /-/ E. Makosz-Frymus