IV SA/Po 204/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Bożena Popowska /spr./ WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sek.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2012r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gostyniu na uchwałę Rady Gminy Piaski z dnia 14 września 2009r. nr XXXV/238/2009 w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej uczniom 1. stwierdza nieważność § 12 załącznika do uchwały Rady Gminy Piaski z dnia 14 września 2009r. nr XXXV/238/2009 2. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w punkcie 1 nie może być wykonana Dnia 14 września 2009 r. Rada Miejska Gminy Piaski, - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg) oraz art. 90 f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej ustawa) - podjęła uchwałę nr XXXV/238/2009 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Piaski (dalej Uchwała). Pismem z dnia 15 lutego 2012r. Prokurator Rejonowy w Gostyniu, na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 50 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: P.p.s.a.) oraz na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze (tekst jednolity Dz. U. nr 19, poz. 70 z 1994r. z późn. zm.), wniósł skargę na powyższą uchwałę w części obejmującej § 12 Załącznika do uchwały i zażądał stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. W motywach zaskarżenia wskazano, iż Rada Miejska naruszyła art. 90e ust. 1 w zw. z art. 90f pkt 4 ustawy poprzez zdefiniowanie pojęcia "zdarzenie losowe" i zawężenie w ten sposób kręgu osób uprawnionych na podstawie ustawy do otrzymania pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Prokurator wyjaśnił, że na podstawie art. 90 f ustawy, rada gminy jest uprawniona do określenia trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Prokurator wyraził przekonanie, że wobec tak sformułowanych przepisów ustawowych, radzie gminy nie przysługuje prawo definiowania, co jest zdarzeniem losowym uprawniającym do uzyskania zasiłku szkolnego. Ustalenie, czy w danym przypadku mamy do czynienia ze "zdarzeniem losowym" następuje - z woli ustawodawcy - w toku procesu stosowania prawa, a nie jego stanowienia. Wskazując na definicję przyjętą w § 12 Załącznika do zaskarżonej uchwały, Prokurator podkreślił, że może ona zawężać katalog sytuacji mieszczących się w zakresie szeroko pojętego "zdarzenia losowego" ograniczając w konsekwencji możliwość przyznania pomocy socjalnej niektórym uczniom. Ponadto Prokurator podkreślił, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów prawa. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na zasadzie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Prokurator podniósł, iż ustawodawca nie zdefiniował znaczenia pojęcia "zdarzenie losowe", zaś zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego (Warszawa 1995, t. II s. 50) zdarzeniem losowym nazwać można wszystkie takie zdarzenia, które są zależne od losu — kolei, wydarzeń życia, nieprzewidywalne, niemożliwe do uniknięcia, nawet przy zachowaniu należytej staranności o swoje sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podniesiono, że nadzór Wojewody nie stwierdzi nieważności wskazanego w skardze przepisu, nadto, Wójt, wydając decyzje oparte na przepisach w/w uchwały, "nie pozbawił nikogo pomocy finansowej w związku ze zdarzeniem losowym". Wskazano także, że rada gminy zamierza uchylić zaskarżony § 12 Załącznika do Uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U.2012.270 ), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej co do zasady pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji do sądu administracyjnego należy ocena, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dniu jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego, określającymi tryb i zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy Piaski z dnia 14 września 2009r. nr XXXV/238/2009 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy Piaski. Na wstępie podkreślić należy, iż zaskarżona uchwała ma charakter normatywny. Odnosi się ona bowiem do wszystkich uczniów, zamieszkałych na terenie gminy. Jako normatywny akt wykonawczy należący do kategorii prawa miejscowego, uchwała powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczanie aktów prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa, pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia do nich (i spełnienia przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być wyłącznie stosowane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. W stosunku do prawa miejscowego zasady te wyraża przede wszystkim art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem, w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 usg, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy mające kompetencje do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17.12.2009 r. sygn. akt IV SA/Po 745/09). W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji), stwierdzić należy, że postanowienia Uchwały, jako aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA). W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z dnia 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Jednym z takich kanonów jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie" ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie, z art. 94 Konstytucji wypływa dyrektywa wynikająca z § 118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu tego poglądu podnosi się m.in., że uchwała nie może jeszcze raz regulować tego, co zostało już wcześniej unormowane przez ustawodawcę, i co stanowi przepis powszechnie obowiązujący, gdyż taki zabieg stwarza niebezpieczeństwo interpretacji powtórzonego przepisu wyłącznie w kontekście uchwały, w której go zawarto, co z kolei może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji (ratio legis) ustawodawcy. Wielość powtórzeń uregulowań ustawowych powoduje również, że akt prawa miejscowego jest w istocie kopią ustawy i z tego powodu zabieg legislacyjny, w wyniku którego w porządku prawnym funkcjonują dwa akty prawne wprawdzie różnej rangi, ale tej samej treści, należy uznać za zbędny i przez to niedopuszczalny. Powtarzanie zapisów ustawy może wprowadzać w błąd co do tego, czy określona norma stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego, czy też stanowi przepis powszechnie obowiązujący tylko na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto pojawić się mogą istotne wątpliwości, które z norm i w jakim zakresie znajdują zastosowanie, gdy w uchwale powtórzona zostanie tylko część regulacji odnoszącej się do danej kwestii, czyli gdy na grunt uchwały przeniesiony zostanie jedynie fragment zapisu ustawy. Do powyższych argumentów można dodać jeszcze i ten, że dalsze komplikacje, zwłaszcza w zakresie ustalenia obowiązującego stanu prawnego, mogą wyniknąć w sytuacji, gdy w wyniku zmian ustawodawczych dojdzie do uchylenia przepisu ustawy, który został powtórzony w uchwale, a który, na skutek "legislacyjnej inercji", nie zostanie na czas z niej usunięty przez uchwałodawcę. W świetle powyższych uwag należy, co do zasady, uznać trafność stanowiska, że unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, op.cit., s. 633). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, przedmiotowa Uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90f ustawy. Zgodnie z art. 90e ust. 1 ustawy, zasiłek szkolny może być przyznany uczniowi znajdującemu się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego. Rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności (art. 90f ustawy o systemie oświaty): 1. sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; 2. formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3. tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4. tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Mając na względzie treść powyższych przepisów ustawy Sąd uznał, że ustawodawca w sposób umyślny użył pojęcia "zdarzenie losowe" w znaczeniu potocznym, tak by obejmowało ono zróżnicowany zbiór zdarzeń nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych mogących znacząco utrudnić sytuację materialną ucznia. Już samo określenie "losowe" wskazuje, że chodzi o katalog stanów faktycznych, których charakteru i cech nie można z góry określić. W świetle takiego zamysłu ustawodawcy definiowanie pojęcia niedookreślonego w akcie rangi podustawowej narusza prawo. Ustalając znaczenie pojęcia "zdarzenia losowego" Rada Gminy dopuściła się zatem nieuprawnionego zabiegu legislacyjnego. W orzecznictwie sądowym (por. wyrok z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1954/06), jak też orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się na konieczność ścisłej interpretacji przepisów kompetencyjnych upoważniających do stanowienia prawa. Trybunał Konstytucyjny sformułował w tym zakresie szereg zasad, jakie należy przestrzegać tworząc akty normatywne rangi podustawowej. W kontekście tej sprawy warto zwrócić uwagę na dwie z tych zasad: – brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie, przejawiający się w nieprecyzyjności upoważnienia, musi być interpretowany jako nie udzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Upoważnienie nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim nie wymienionych. Nie podlega też ono wykładni rozszerzającej ani celowościowej (wyrok z dnia 5 października 1999 r. sygn. akt U 4/99 i powołane tam orzeczenia); – jeżeli akt określa tryb postępowania, to powinien to czynić w taki sposób, aby zachowana została spójność z postanowieniami ustawy (zob. wyrok z dnia 8 grudnia 1998 r. sygn. akt U 7/98). W ustawie ustawodawca nie wypowiedział się, jak należy rozumieć znaczenie pojęcia "zdarzenie losowe". Jednocześnie upoważnił gminy do określenia "trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego". W takim kontekście upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego należy rozumieć jako pozwalające na zróżnicowanie trybu i sposobu udzielania zasiłków w zależności od charakteru niektórych, szczególnych zdarzeń losowych. W żadnym wypadku gmina nie może natomiast określać katalogu zamkniętego tych zdarzeń, gdyż z woli ustawodawcy pojęcie to ma charakter niedookreślony - w ten sposób obejmując możliwie szeroki wachlarz sytuacji faktycznych. Uwzględniając przytoczone wyżej reguły stanowienia aktów podustawowych, należy podkreślić, że z kompetencji do określania "trybu i sposobu udzielania zasiłku" (art. 90f pkt 4 ustawy o systemie oświaty) upoważniony organ powinien czynić użytek w sposób spójny z zamysłem ustawodawcy. W ustawie o systemie oświaty wyraźnie uzależniono uprawnienie do zasiłku szkolnego od każdej sytuacji mieszczącej się w zakresie pojęcia "zdarzenie losowe". Stąd gmina nie może definiować tego pojęcia, jak też nie może kształtować trybu i sposobu udzielania zasiłku w sposób, który by ograniczał możliwość pozyskania pomocy przez jakiegokolwiek ucznia dotkniętego zdarzeniem losowym w znaczeniu ustawowym. W przedmiotowej Uchwale j w § 12 Załącznika wymienia się jakie zdarzenia należy, między innymi, traktować jako zdarzenia losowe. Jest to zatem sprecyzowanie pojęcia, które ustawodawca pozostawił niedookreślone, podlegające każdorazowo wykładni w konkretnym przypadku. Podsumowując, ponieważ rada gminy nie może modyfikować powszechnie obowiązujących przepisów prawa oraz wprowadzać określonych regulacji prawnych bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, wobec powyższego należało zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora Rejonowego o podjęciu uchwały przez Radę Gminy Piaski z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w zakresie zakwestionowanego § 12. W tym stanie rzeczy, Sąd z powołaniem się na przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 12 Załącznika przedmiotowej uchwały (punkt 1 sentencji). O wykonalności zaskarżonego aktu Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.