IV SA/Po 207/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 czerwca 2018 r. sprawy ze skarg P. N., A. N., E. W., H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 30 czerwca 2016 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących P. N., A. N. kwotę [...]zł (czterysta pięćdziesiąt sześć złotych [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących E. W., H. W. kwotę [...]zł (czterysta pięćdziesiąt sześć złotych [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia 30 czerwca 2016 r., znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], jako współwłasność A. N. i P. N. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej do [...] części oraz H. W. i E. W. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej do [...] części, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb G., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 1,4395 ha, w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z 18.12.2014 r., nr [...], która stała się ostateczna z dniem 06.01.2015 r. Organ wskazał, że opłatę adiacencką zobowiązani są wnieść A. N. i P. N. w kwocie [...]zł oraz H. W. i E. W. w kwocie [...]zł. W oparciu o zebrany materiał dowodowy organ stwierdził, że spełnione zostały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału oraz że wycena nieruchomości została sporządzona prawidłowo w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w tym zakresie. Biegły w sposób logiczny i wiarygodny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, że na skutek podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Operat szacunkowy z 15.03.2016 r. nie zawiera niejasności, pomyłek ani błędów. Jest logiczny, spójny i kompletny. W tych okolicznościach organ przyjął go za dowód w sprawie, na podstawie którego ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. Jednobrzmiące odwołania od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli [...] i A. N. oraz Edward i H. W., wnosząc o jej uchylenie w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17.11.2016 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, iż operat szacunkowy w niniejszej sprawie jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Na powyższą decyzję P. i A. N. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Po [...] uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. Skoro skarżący kwestionował w odwołaniu prawidłowość sporządzenia operatu, to rzeczoznawca powinien był wyjaśnić zgłoszone wątpliwości. Sąd zobowiązał organ do wydania stosownego rozstrzygnięcia po uzyskaniu wyjaśnień od rzeczoznawcy i dokonaniu ich oceny oraz po wzięciu pod uwagę kwestii aktualności operatu szacunkowego. Sąd wskazał, że w sytuacji gdy rzeczoznawca majątkowy nie potwierdzi aktualności operatu szacunkowego, organ odwoławczy zmuszony jest na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Ponownie rozpoznając sprawę pismem z dnia 3 października 2017 r. SKO w P. w trybie przepisu art. 136 k.p.a. zleciło organowi I instancji przeprowadzenie postepowania dowodowego w celu uzyskania szczegółowych pisemnych wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego M. C. w związku z treścią zarzutów strony kierowanych pod adresem operatu sporządzonego dnia 15 marca 2016 r., zawartych w odwołaniu od decyzji z dnia 30 czerwca 2016 r. oraz uzyskanie potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. C. dnia 15 marca 2016 r. W związku z odmową potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z dnia 15 marca 2016 r. sporządzono nowy operat szacunkowy z dnia 2 listopada 2017 r. Pismem z dnia 1 grudnia 2017 r. SKO w P. zawiadomiło strony o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz o prawie wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów w terminie 3 dni od daty odbioru przedmiotowego pisma. Pismem z dnia 11 grudnia 2017 r. P. N. zwrócił się o przedłużenie terminu do złożenia uwag do dnia 21.12.2017 r. i pismem z dnia 20 grudnia 2017 r. wniósł o: 1. przyjęcie przez autora operatu szacunkowego nieruchomości będących nieruchomościami podobnymi, 2. wykazanie, że przy szacowaniu wartości rynkowej nieruchomości przyjęto ceny transakcyjne odnoszące się do nieruchomości podobnych będących przedmiotem wyceny, gdyż nieprzedstawienie opisu i sposobu analizy cech tych nieruchomości oraz warunków transakcji dotyczących nieruchomości podobnych uniemożliwia weryfikację wyników, 3. zamieszczenie w operacie istotnych informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny nieruchomości i umożliwiających jego weryfikację, 4. korektę operatu szacunkowego w taki sposób, żeby operat szacunkowy stanowiący podstawowy dowód w prowadzonym postępowaniu był pełny, jasny i wewnętrznie niesprzeczny, 5. ponowne przeprowadzenie przez biegłego wizji lokalnej w obecności skarżącego, 6. właściwe opisanie nieruchomości porównawczych w sposób, który umożliwia ich identyfikację 7. udowodnienie, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił tylko z tytułu podziału nieruchomości. Decyzją z dnia 4 stycznia 2018 r. nr [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 30 czerwca 2016 r. i ustaliło opłatę adiacencką w wysokości [...] złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. Organ wskazał, że opłatę adiacencką zobowiązani są wnieść A. N. i P. N. w kwocie [...]zł oraz H. W. i E. W. w kwocie [...]zł. Po dokonaniu szczegółowej analizy sporządzonego operatu szacunkowego organ stwierdził, że jest on opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Nieruchomości przyjęte do porównań przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową, co w kontekście podobieństwa przedmiotu wyceny nie budzi wątpliwości w świetle treści decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 17 kwietnia 2013 r. oraz 27 stycznia 2014 r. Wycena poparta została uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. SKO w P. podkreśliło, że organ administracji ma obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, obowiązany jest sprawdzić, czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, jednak powinien dokonać operatu pod względem formalnym. Zarzuty przedstawione w piśmie z dnia 20 grudnia 2017 r. charakteryzują się na tyle wysokim poziomem ogólnikowości, iż Kolegium nie żądało dodatkowych wyjaśnień od rzeczoznawcy, wskazując przy tym, że wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu orzeczenia odnoszą się stricte do uwag stron zgłoszonych do operatu sporządzonego w sprawie z dnia 15 marca 2016 r. Z uwagi na upływ czasu oraz zmianę stanu prawnego, rzeczoznawca sporządził nowe opracowanie, do którego zastrzeżenia zawarte w piśmie z dnia 20 grudnia 2017 r. w ocenie organu nie wymagały wyjaśnień dodatkowych rzeczoznawcy, albowiem treść operatu jest w pełni zrozumiała. Odnosząc się do większej ilości danych transakcyjnych Kolegium uważa, iż byłaby to ingerencja w sferę tajemnicy zawodowej rzeczoznawcy majątkowego. Wbrew wywodom odwołania rzeczoznawca scharakteryzował przyjęte do porównań nieruchomości – opisał rynek nieruchomości, podał położenie, datę transakcji powierzchnię oraz cenę transakcyjną nieruchomości. Co do braku udziału w oględzinach SKO w P. wskazało, że organ nie jest zobowiązany powiadomić strony postępowania o miejscu i terminie przeprowadzenia przez rzeczoznawcę majątkowego oględzin nieruchomości. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 stycznia 2018 r. jednobrzmiące skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli P. N. i A. N. oraz E. W. i H. W., (co spowodowało wydanie postanowienia z dnia 13 marca 2018 r. o połączeniu spraw w celu ich łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia). Skarżący zarzucili SKO w P. zaniechanie w zakresie uwzględnienia aktualnego stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji drugoinstancyjnej. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ nie poinformował skutecznie stron o motywach swoich działań oraz nie udowodnił, że zaistniały wszystkie okoliczności do ustalenia opłaty adiacenckiej. Strona składając uwagi do sprawy nie miała świadomości sporządzenia przez rzeczoznawcę nowego operatu szacunkowego. Stronie nie zostały przekazane informacje o odmowie aktualizacji operatu szacunkowego oraz fakcie ponownej wyceny nieruchomości. Uniemożliwienie odniesienia się do operatu szacunkowego z dnia 2.11.2017 r. (który został dopuszczony jako dowód w sprawie) stanowi istotne naruszenie prawa strony do zapewnienia czynnego udziału w każdym etapie postępowania. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wymaga od organu dokumentowania wszystkich czynności podjętych w sprawie i udostepnieniu stronom całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Zdaniem skarżących rzeczą organu odwoławczego było powiadomienie skarżących o poglądach tego organu przed wydaniem decyzji (art. 10 k.p.a.) w celu umożliwienia wypowiedzenia się przez skarżących. Wobec braku możliwości zapoznania się z całością materiału zgromadzonego w sprawie należy uznać, że skarżący pozbawieni zostali możliwości obrony swoich racji, co stanowi bez wątpienia wadę całego postepowania i stanowi przesłankę do uchylenia wadliwej decyzji SKO. Skarżący podali, że w aktach sprawy oznaczonych symbolem [...] brak jest operatu szacunkowego z dnia 2.11.2017 r. oraz odmowy potwierdzenia operatu z dnia 15.03.2016 r. oraz podania przyczyny odmowy jego aktualizacji. W wyniku niekompletności materiału dowodowego sprawy strona nie miała możliwości zapoznania się z całością materiału postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiono stronie wypowiedzenia się co do całości zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stronie podczas zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie Kolegium nie przedstawiono całości materiału zebranego w sprawie. W odpowiedzi na obie skargi organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji nie sposób pominąć, iż sprawa niniejsza była już przedmiotem kontroli sądowej. Wyrokiem z dnia 24 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 102/17, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegiom Odwoławczego z dnia 17 listopada 2016r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Nie budzi wątpliwości tożsamość podmiotowa i przedmiotowa obu spraw. Na skutek wskazanego orzeczenia sądu sprawa powróciła ponownie do organu II instancji. Ponownie zaś rozpoznając sprawę, organ obowiązany był uwzględnić wytyczne zawarte w przywołanym orzeczeniu WSA w Poznaniu, będącym wynikiem wcześniejszej kontroli sądowoadministracyjnej i wskazówek zawartych w dotychczasowym orzeczeniu, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Stosownie bowiem do przepisu art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Niezastosowanie się organu administracji publicznej do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania traktować trzeba jako naruszenie normy prawa materialnego. W wyroku Sądu z dnia 24 maja 2017 r. zobowiązano organ do wydania stosownego rozstrzygnięcia po uzyskaniu wyjaśnień od rzeczoznawcy i dokonaniu ich oceny oraz po wzięciu pod uwagę kwestii aktualności operatu szacunkowego. Sąd wskazał, że w sytuacji gdy rzeczoznawca majątkowy nie potwierdzi aktualności operatu szacunkowego, organ odwoławczy zmuszony jest na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Wobec sformułowanej w powyższym zakresie oceny prawnej, istotne dla dalszego procedowania przez organy, a w konsekwencji i obecnej kontroli Sądu, były zagadnienia wyeksponowane w powołanym wyroku, które przesądziły o uchyleniu zaskarżonych decyzji. Organ II instancji w sposób nieuprawniony nie zastosował się bowiem do wytycznych zwartych w wyroku WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 102/17. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 30 czerwca 2016 r. i ustalająca opłatę adiacecnką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. W tym miejscu należy wskazać, że obowiązkiem organu II instancji było w sytuacji, gdy rzeczoznawca majątkowy nie potwierdzi aktualności operatu szacunkowego, uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Natomiast Kolegium wbrew temu obowiązkowi uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło merytorycznie, nakładając na skarżących obowiązek zapłaty opłaty adiacenckiej. Kolegium zleciło sporządzenie nowego operatu szacunkowego, o czym nie powiadomiło stron postepowania. Tym samym organ II instancji przeprowadził sam całe postępowanie dowodowe i zmodyfikował treść rozstrzygnięcia, co pozbawiło stronę postępowania prawa do drugiej instancji i oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Takie działanie organu jest niedopuszczalne, a ponadto stanowi naruszenie normy prawnej z art. 153 p.p.s.a. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest dopuszczalne, o ile nie narusza ono zasady dwuinstancyjności. Zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. Dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Podkreślenia wymaga również fakt, iż Kolegium całkowicie zignorowało wnioski stron złożone przed wydaniem decyzji. Nie mieści się w standardach procedury administracyjnej działanie organu, który bez powiadomienia stron o sporządzeniu nowego operatu szacunkowego, stanowiącego nowy dowód w sprawie, pomija wnioski stron, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że zarzuty przedstawione w piśmie z dnia 20 grudnia 2017 r. charakteryzują się na tyle wysokim poziomem ogólnikowości, iż Kolegium nie żądało dodatkowych wyjaśnień od rzeczoznawcy. Sąd miał na uwadze, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509) do postępowań o których mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy zmieniającej, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten wszedł w życie dnia 23 sierpnia 2017 r. (w związku z treścią art. 10 pkt 2 tej ustawy), a więc obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W konsekwencji ustalenie opłaty adiacenckiej mogło nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. W niniejszej sprawie decyzja podziałowa Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 18 grudnia 2014 r., stała się ostateczna w dniu 6 stycznia 2015 r.. Ustalenie związanej z tą decyzją na podstawie art. 98 a ust. 1 ustawy opłaty adiacenckiej mogło zatem nastąpić jedynie do dnia 06 stycznia 2018 r. Dla zachowania 3 - letniego terminu, określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez obydwa organy, konieczne jest istnienie w obrocie prawnym decyzji, ustalającej opłatę adiacencką i jej wysokość. Jeśli zatem na skutek uwzględnienia skargi, sąd administracyjny uchyli taką decyzję, to w obrocie prawnym, decyzja taka nie funkcjonuje. Wyeliminowanie zatem z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do ponownego wydania ustalającego opłatę rozstrzygnięcia. Pogląd ten, który Sąd w całej rozciągłości podziela, jest obecnie utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. cytowany wyżej wyrok NSA z 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 303/17, wyrok NSA z 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2815/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2017, sygn. akt II SA/Bk 779/16). W dniu wydawania niniejszego wyroku upłynął już zatem okres 3 lat pozwalający organom na ustalenie opłaty adiacenckiej, co uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. W reasumpcji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W punkcie drugim umorzył postepowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. zasądzając od organu administracji na rzecz Skarżących kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi.