IV SA/Po 218/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant ref. staż. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu Stowarzyszeniu [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) z tytułu uiszczonego wpisu sądowego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr sprawy [...] ([...]) Burmistrz [...], wskazując na art. 31 § 1 i art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako kpa) po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia Zwykłego [...] (dalej jako Stowarzyszenie) o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją o ustalenie warunków zabudowy Nr [...] ([...]) z dnia [...] stycznia 2008 r. dla inwestycji polegającej na [...], odmówił wznowienia postępowania. Uzasadniając Burmistrz opisał przebieg postępowania sprawie i wskazał, że pismem z dnia 1[...] czerwca 2013 r. Stowarzyszenie zostało wezwane do uzupełnienia wniosku o precyzyjne wskazanie, w jaki sposób cele statutowe Stowarzyszenia oraz interes społeczny przemawiają za uwzględnieniem wniosku. W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2013 r. Stowarzyszenie przedłożyło regulamin oraz wskazało, że wniosek jest uzasadniony celami statutowymi stowarzyszenia. Burmistrz napisał, że analizując akta sprawy oraz w oparciu o wcześniejsze rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], nie znalazł przesłanek, które uzasadniają zastosowanie art. 31 § 1 kpa. Sam fakt posiadania statusu organizacji społecznej, ani występowanie w innych postępowaniach nie oznacza wykazania, że za żądaniem przemawia interes społeczny. Pojęcie interesu społecznego, w rozumieniu, w jakim on występuje w art. 31 § 1 kpa jest pojęciem nieostrym, stwarzającym trudności interpretacyjne w orzecznictwie, a zatem w każdej sprawie indywidualnie podlega ono wykładni organu, do którego zostało skierowane. Innymi słowy aby wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej innej osoby, lub o dopuszczenie w takim postępowaniu, zgłoszony przez organizację społeczną, został uwzględniony, winny być spełnione łącznie dwa warunki czyli: jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej i przemawia za tym interes społeczny. Burmistrz wskazał na postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r., II GZ 55/09, (ONSAiWSA 2010/2 poz. 23) w którym podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspakajanie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. W zażaleniu na opisane postanowienie Stowarzyszenie, reprezentowane przez pełnomocnika, wniosło o uchylenie postanowienia w całości. Uzasadniając napisało, że w myśl art. 128 kpa w związku z art. 144 kpa zażalenie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z zażalenia wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanego postanowienia. Pełnomocnik oświadczył, że Stowarzyszenie z oczywistych względów, nie jest zadowolone z wydanego orzeczenia. We wcześniejszych pismach w toku postępowania, Stowarzyszenie wielokrotnie wykazywało interes społeczny organizacji. Pełnomocnik dołączył kserokopię skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 469/13 wskazując, że przedmiotem przywołanej sprawy jest także teren wsi [...] (dalej jako Wieś), a która to skarga dokładnie wyjaśnia dlaczego za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 31 § 1-2, art. 127 § 2, art. 141 § 1, art. 138 § 1 punkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 149 § 3-4 kpa utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając Kolegium napisało, że organ I instancji zasadnie ustalił, że Stowarzyszenie nie wykazało, jakim interesem społecznym uzasadnione jest jego uczestnictwo i żądanie. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie obliguje organ do zbadania, czy łącznie zachodzą formalne przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa). Wystąpienie łącznie wszystkich wymienionych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa), natomiast ich brak obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). SKO stwierdziło, że zgodnie pkt. 7 Regulaminu Stowarzyszenia, celem Stowarzyszenia jest działanie na rzecz Wsi oraz tworzenie płaszczyzny wymiany informacji i współpracy pomiędzy osobami i instytucjami zainteresowanymi. W pkt. 8 b i c regulaminu wskazano, że Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez: występowanie z podaniami do właściwych organów administracji publicznej, występowanie na prawach strony we wszystkich postępowaniach administracyjnych dotyczących całego procesu inwestycyjnego na obszarze Wsi (od studium do wydania pozwolenia na użytkowanie). Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być jednak uzasadnione (także) interesem społecznym. Ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod tym kątem należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. W niniejszej sprawie Stowarzyszenie na wskazywało na konkretny interes społeczny we wszczęciu postępowania. Na wezwanie organu I instancji ogólnikowo wskazano jedynie, że "interes społeczny Stowarzyszenia oraz że żądanie organizacji jest uzasadnione celami statutowymi (tu: regulaminowymi) wynika wprost z jego celów regulaminowych i odpowiada on wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym co prawda w sprawie indywidualnej, ale w sprawie mającej istotny wpływ na życie społeczności [patrz: pkt. 7 a), pkt 8 b), i pkt 8 c) i pkt. 8 e) regulaminu], tu: inwestycji wymagającej oddziaływania na środowisko.". Kolegium stwierdziło, że Stowarzyszenie nie wykazało zasadności swojego wniosku w aspekcie interesu społecznego. Na opisane postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Stowarzyszenie, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Z powołaniem się na zarzut naruszenia przepisów art. 31 § 1-2 poprzez wadliwe zastosowanie, Skarżący wniósł o: 1) uwzględnienie przez SKO skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.). poprzez uchylenie obu postanowień, 2) uchylenie obu postanowień przez Sąd w przypadku nieuwzględnienia skargi w trybie autokontroli; 3) zasądzenie od SKO na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kosztów postępowania w kwocie 697 zł [wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł (2 x stawka minimalna), koszt wpisu 200 zł, koszt opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa 17 zł]; pełnomocnik wskazał na duży wkład swojej pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, która okazała się być dość zawiłą i skomplikowaną. W uzasadnieniu pełnomocnik Stowarzyszenia zauważył, że działania Stowarzyszenia podejmowane od samego początku istnienia organizacji nie służyły i nie służą partykularnym interesom samej organizacji, a były i są podejmowane w interesie społecznym, albowiem w interesie społecznym jest usunięcie z obrotu prawnego wadliwych orzeczeń administracyjnych, rażąco naruszających prawo i niewątpliwie szkodzących Wsi, których zgodnie z prawem być nie powinno. Pełnomocnik wymienił wcześniejsze pisma Stowarzyszenia i ocenił, że w pismach tych Stowarzyszenie dowiodło, dlaczego wznowienie postępowania jest uzasadnione celami regulaminowymi organizacji i, że przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna jest nieodłącznym elementem państwa prawa, zaś kontrola społeczna w przedmiotowej sprawie była i jest jak najbardziej uzasadniona, a nawet konieczna i ma swoje oparcie w regulaminie Stowarzyszenia. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przy podjęciu takiego rozstrzygnięcia Sąd przede wszystkim miał na uwadze pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2014 roku w sprawie o sygn. II OSK 2608/13 , którym to Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok tutejszego Sądu zapadły w sprawie o sygn.akt. IV SAB/Po 56/13 i odrzucił skargę . Przy czym stroną skarżącą w postępowaniach było również Stowarzyszenie Zwykłe [...]. Naczeny Sąd Administracyjny wówczas podniósł , a aktualnie pogląd ten Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela. Chociaż dotyczy on wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pozostaje on w pełni aktualny na kanwie rozstrzygania niniejszej sprawy. Chodzi bowiem o dopuszczalność drogi sądowej przed sądami administracyjnymi. Jedną z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego jest niedopuszczalność drogi sądowej (art. 183 § 1 pkt 1). Jak to wskazano w judykaturze niedopuszczalność drogi sądowej należy rozważać w układzie zewnętrznym, przez rozdzielenie dróg sądowych, przyjętych w systemie budowy wymiaru sprawiedliwości. Podstawą jest regulacja zawarta w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w której normując budowę systemu wymiaru sprawiedliwości rozgraniczono drogę postępowania przed sądami administracyjnymi od drogi postępowania przed sądami powszechnymi (art. 177 i 184 Konstytucji). Nieważność postępowania sądowoadministracyjnego nie zamyka się wyłącznie w układzie zewnętrznym, przez naruszenie właściwości sądów powszechnych, ale też jest wyznaczona granicą układu wewnętrznego dopuszczalności drogi przed sądami administracyjnymi. Niedopuszczalność drogi przed sądami administracyjnymi wyznaczona jest zarówno podmiotowo, jak i przedmiotowo. Niedopuszczalność podmiotowa jest związana z przyjętą bezwzględnie zasadą skargowości. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie może zostać wszczęte tylko na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który na podstawie przepisu prawa ma legitymację do zaskarżenia działania (bezczynności, przewlekle prowadzonego postępowania) organu administracji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2013 r., II OSK 1005/12, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, nsa.gov.pl). Przyjmując bezwzględnie zasadę skargowości w art. 50 § 1 i § 2 Ppsa uregulowano legitymację do złożenia skargi. Według art. 50 § 1 cyt. ustawy "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym". Wyliczona w art. 50 § 1 Ppsa kolejność podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi nie jest przypadkowa, a wynika z wagi chronionych wartości w demokratycznym państwie prawnym. To właśnie ochrona praw podmiotowych jednostki jest podstawową wartością, która ma chronić postępowanie sądowoadministracyjne. Regulacja przyznająca legitymację innym podmiotom nie może być oparta na wykładni rozszerzającej, oznacza bowiem otwarcie ingerencji w ukształtowane prawa jednostki. Dając wagę konstytucyjnej zasadzie praworządności przyznano legitymację prokuratorowi, a dla ochrony praw człowieka legitymację przyznano Rzecznikowi Praw Obywatelskich i Rzecznikowi Praw Dziecka. Do konstrukcji prawnej legitymacji tych podmiotów nie wprowadzono przesłanek materialnoprawnych ograniczających tę legitymację. Artykuł 50 § 1 Ppsa przyjął inną konstrukcję legitymacji organizacji społecznej, wprowadzając przesłankę materialnoprawną – organizacja społeczna ma legitymację do wniesienia skargi w zakresie jej statutowej działalności. Przesłanka materialnoprawna wymaga, dla stwierdzenia jej wystąpienia, ustalenia merytorycznego związku treści rozstrzygnięcia działania organu administracji publicznej z celami statutowymi organizacji społecznej. Nie do przyjęcia jest, że jednostka musi wykazać interes materialny wynikający z przepisu prawa materialnego, zaś organizacja społeczna może otrzymać legitymację na podstawie hasłowo, ogólnikowo określonych celów statutowych, bez wykazania związku z przedmiotem zaskarżonego działania. Ogólne cele Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi [...] określone w regulaminie, znajdującym się w aktach sprawy k.13 , a to: "działanie na rzecz [...] wsi", "tworzenie płaszczyzny wymiany informacji i współpracy pomiędzy osobami i instytucjami zainteresowanymi" (pkt 7 lit. a i b regulaminu), czy też "wspieranie działań proekologicznych zmierzających do poprawy komfortu życia mieszkańców wsi" (pkt 8 lit. e regulaminu), nie dają asumptu do wykazania celu statutowego będącego podstawą do wyprowadzenia legitymacji skargowej. Wydawanie decyzji odmownej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o ustalenie warunków zabudowy dotyczącej budynku zakładu przetwórstwa mięsa nie pozostaje w bezpośrednim związku z tak określonymi celami, a związek ten nie może być pośredni. Przy czym zauważyć należy ,że w tle sprawy rozstrzyganej przywołanym postanowieniem przez NSA chodziło również o sprawę zakończoną decyzją o ustalenie warunków zabudowy Nr [...] ([...]) z dnia [...] stycznia 2008 r. dla inwestycji polegającej na [...] W orzecznictwie wypowiedziano pogląd, wedle którego wprowadzenie przesłanki materialnoprawnej legitymacji organizacji społecznej ma tę konsekwencję prawną, że spełnienie przesłanki udziału w postępowaniu administracyjnym nie daje z mocy prawa legitymacji do wniesienia skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2013 r., II OSK 1059/12, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przesądza o tym odrębność regulacji w art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i odrębność regulacji art. 50 § 1 in fine Ppsa. Faktyczne dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym daje prawa procesowe wyłącznie w postępowaniu administracyjnym, nie daje zaś tych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte bezwzględnie na zasadzie skargowości wymaga od sądu zbadania legitymacji do wniesienia skargi. Podjęcie postępowania na podstawie skargi podmiotu, któremu nie przysługuje legitymacja wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. WSA w Poznaniu w tej sprawie uznał ,że Stowarzyszenie [...], miało zamiar uruchomić postępowanie na podstawie skargi podmiotu, któremu legitymacja nie przysługiwała. W uznaniu Sadu cele regulaminowe tej organizacji nie pozostają w związku z przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej. Poza tym odnośnie skarg wywodzonych prze stowarzyszenia zwykłe należy zwrócić uwagę na ostatni wyrażony pogląd przez NSA w Warszawie ,które również uchyliło wyrok tutejszego sądu i skargę odrzuciło z powodu złej reprezentacji stowarzyszenia zwykłego.( sprawa II OSK 114/13 opublikowana w centralnej bazie orzecznictwa sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia, a nie przez przedstawiciela Stowarzyszenia. Skoro w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka do odrzucenia skargi w oparciu o niedopuszczalność drogi sądowej Sąd o uzupełnienie tego braku nie wzywał. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd działając na podstawie art. 58 §1 pkt 6 ppsa w zw. z art. 58 §3 ppsa odrzucił skargę. Na podstawie art.232§1 pkt 1 zwrócono skarżącemu wpis sądowy