IV SA/Po 224/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Bralin z dnia 23 kwietnia 2024 r. nr LXXXVII/443/2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego części dz. nr ew. 580, 579, 578 w Bralinie 1. stwierdza nieważność § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy Bralin na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda Wielkopolski (dalej również: Wojewoda; skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), w skardze przekazanej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przez Rady Gminy Bralin (dalej również: Rada Miejska; Rada; organ) w dniu 5 marca 2025 r., zaskarżył uchwałę Rady Gminy Bralin z dnia 23 kwietnia 2024 r. nr LXXXVII/443/2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego części dz. nr ew. 580, 579, 578 w Bralinie (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z dnia 19 czerwca 2024 r., poz. 5693) - w części obejmującej § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały, a także wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że zaskarżona uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 10 lipca 2024 r., a jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej: u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688) - dalej: u.p.z.p. Następnie skarżący wyjaśnił, że w wyniku oceni tej uchwały w zakresie zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził, że w § 9 ust. 2 uchwały ustalono szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości: powierzchnię i szerokość frontu działek uzyskanych w wyniku procedury scalania i podziału zgodnie z przepisami odrębnymi oraz kąt położenia granicy działki w stosunku do przyległego pasa drogowego lub do granicy z działką sąsiednią w przedziale pomiędzy 20° a 160°. W uchwale wyznaczono jeden teren o określonym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania - teren rolnictwa z zakazem zabudowy, oznaczony symbolem RN. Tymczasem - jak wyjaśnił Wojewoda - zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się szczegółowe zasady scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Z kolei regulacje dotyczące procedury scalania i podziału nieruchomości zawiera rozdział 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.) - dalej: u.g.n. Ponadto skarżący stwierdził, że zgodnie z art. 101 ust. 2 u.g.n. przepisy te stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Natomiast podział działek przeznaczonych w planie na cele rolne i leśne regulują przepisy art. 93 ust. 2a i art. 95 u.g.n. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że ustalenie w uchwale parametrów działek powstałych w wyniku scalania i podziału nieruchomości w odniesieniu do gruntów przeznaczonych w planie na cele rolne stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powodujące nieważność takich uregulowań. Nadto Wojewoda zauważył, że ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, stąd też na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wnosi o to do Sądu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Opalenicy, reprezentowana przez Burmistrza Opalenicy, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 10 pkt 1 lit. b w zakresie terenów RM, RU i ZL oraz § 10 pkt 2 lit. c i lit. d w zakresie terenów RM i RU, przeprowadzenie rozprawy również pod nieobecność przedstawiciela organu oraz odstąpienie od zasadzenia od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Rady Gminy Bralin, reprezentowana przez Wójta Gminy Bralin, stwierdziła, że skarga w niniejszej sprawie jest zasadna, a z uwagi na przychylenie się do zarzutów skargi, zbędne jest w tym zakresie uzasadnienie stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Sąd miał na uwadze, że skargę wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.). W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy jego zdaniem akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05 i postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 572/05 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności kwestionowanej obecnie uchwały, wobec czego był władny ją zaskarżyć później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Według art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) -dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy – wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu – nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Bralin z dnia 23 kwietnia 2024 r. nr LXXXVII/443/2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego części dz. nr ew. 580, 579, 578 w Bralinie (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z dnia 19 czerwca 2024 r., poz. 5693) - w części obejmującej § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Przepis art. 9 ust. 2 planu "w zakresie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości" ustala następujące warunki: 1) powierzchnia działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości – zgodnie z przepisami odrębnymi; 2) szerokość frontu działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości – zgodnie z przepisami odrębnymi; 3) kąt położenia granicy działki w stosunku do przyległego pasa drogowego, z którego ustalono obsługę komunikacyjną, lub do granicy z działką sąsiednią w przedziale pomiędzy 20° a 160° Jak już wspomniano, przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez Wojewodę jedynie w części obejmującej jej § 9 ust. 2, który dotyczy terenu oznaczonego symbolem RN (teren rolnictwa z zakazem zabudowy - § 4) – i w tym też zakresie została ona poddana kontroli Sądu z uwagi na istniejące, co do zasady, związanie sądu administracyjnego przedmiotem i zakresem zaskarżenia. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. (Sąd w dalszej części uzasadnienia odnosi się do przepisów tej ustawy – jako wzorca kontroli – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zakwestionowanej uchwały: Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, dostępne jw.). Skoro zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok wcześniej wskazanych szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1189/18 i 14 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 459/23, dostępne jw.). Idąc dalej, trzeba jeszcze wyjaśnić, że zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Sąd opowiada się za poglądem, że umieszczenie w ustaleniach planu miejscowego postanowień dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości położonych na terenach rolnych narusza przepisy art. 101 ust. 2 u.g.n. (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.). Tak opisane naruszenie prawa ma charakter istotny, bowiem przyjętych zasad nie można ustalać dla terenów przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolnicze bądź leśne (zob. m.in. orzecznictwo przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 459/23, dostępnym jw.). Należy przy tym podkreślić, że kwestia parametrów działek powstających w wyniku podziału albo scalenia i podziału nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne co do zasady nie wymaga unormowania. Tam gdzie ustawodawca uznał to za celowe lub niezbędne, odpowiednie regulacje ustanowił sam (por. m.in. art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 2a u.g.n., a także przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów [aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz.1197], do których odsyła art. 101 ust. 2 u.g.n.). W szczególności warto zauważyć, że zgodnie z art. 93 ust. 2a i 3a u.g.n., podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami (ust. 2a zd. pierwsze), przy czym warunku, o którym mowa w ust. 2a, dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne (ust. 3a). Skoro zaś omawiane zagadnienia podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości przeznaczonych na cele rolne i leśne zostały w niezbędnym zakresie unormowane w ustawach, to oznacza, że prawodawca lokalny nie posiada już w tym zakresie kompetencji normotwórczej. W szczególności nie jest on upoważniony do regulowania w planach miejscowych kwestii dotyczących parametrów działek o przeznaczeniu rolnym lub leśnym, powstających w wyniku podziałów albo scaleń i podziałów. Takiemu wnioskowi nie stoją na przeszkodzie ogólne sformułowania przepisów art. 15 ust. 3 pkt 10 oraz art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Przepisy te nie mogą być bowiem interpretowane w taki sposób, iżby upoważniały radę gminy do normowania, w uchwalanych na ich podstawie planach miejscowych, wskazanych w tych przepisach kwestii z zakresu zagospodarowania terenów (tj. warunków dokonywania podziałów oraz scaleń i podziałów), które zostały już unormowane przez ustawodawcę w sposób zupełny, tj. nieprzewidujący potrzeby dalszej regulacji w innych ustawach - w odniesieniu do nieruchomości rolnych i leśnych (zob. szerzej: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 242/19, dostępny jw.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, a tym samym odnosząc je do zaskarżonego przepisu § 9 ust. 2 (dotyczącego terenu RN - teren rolnictwa z zakazem zabudowy), należy przypomnieć, że przepisie tym zawarto regulację w zakresie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości na terenie przeznaczonym na cele rolne (RN). Sąd uznał zatem konieczność stwierdzenia nieważności zakwestionowanych postanowień zawartych w § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Przy tym trzeba jeszcze zauważyć, że zawarte w § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 stwierdzenie "zgodnie z przepisami odrębnymi" stanowi zwrot odsyłający pozbawiony treści (nowości) normatywnej, którego umieszczenie w planie miejscowym jest zbędne. Na koniec Sąd zauważa, że to nie sama natura (przyczyna) uchybienia (błędu), lecz jego skutki stanowią podstawę do oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter istotny czy też nie. W tym wypadku, z przyczyn wyłożonych powyżej, należało omawiane uchybienia uznać za istotne, nawet gdyby były niezamierzone przez organ podejmujący uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej części. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając żądanie strony i wynik sprawy. Na koszty te składa się należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).