IV SA/Po 225/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski WSA Maciej Dybowski WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skargi M.W. i H.W. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do złożenia projektu 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r. 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz H.W. i M.W. kwotę 1234 zł (tysiąc dwieście trzydzieści cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/J. Stankowski /-/M. Dybowski . akt IV SA/Po 225/09 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. w dniu [...] września 2008r. wydał decyzję, w której działając na mocy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) oraz art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 8 poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał H. i M.W. zam. K., Gmina G. rozebranie wiaty przystankowej o wymianach 2,7x5,1 zrealizowanej na działce [...], położonej w K., w związku z jej pobudowaniem bez zezwolenia na budowę. Na skutek wniesionego odwołania Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszym stanie faktycznym, odmowa legalizacji wybudowanego obiektu na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. może nastąpić jedynie w sytuacji gdy obiekt ten znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub innego rodzaju zabudowę lub gdy powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Skoro więc nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 37 ust 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r należy przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, gdyż w sytuacji gdy istnieje możliwość przeprowadzenia procedury legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego jest nie tyle uprawniony co obowiązany do jej przeprowadzenia, bez względu na upływ czasu od jego wzniesienia, czy wolę stron. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. mając na względzie brak jakichkolwiek dokumentów budowlanych dot. przedmiotowego obiektu, działając na podstawie art. 123 kpa w zw. z art. 81c ust. 2 i 3 oraz 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] nałożył na H. i M.W. obowiązek przedłożenia projektu inwentaryzacji budowlanej wiaty przystankowej zrealizowanej na działce nr [...] w K. gm. G. , wraz z oceną techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, dot. sprawności technicznej i wartości użytkowej obiektu w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. H. i M.W. reprezentowani przez radcę prawnego M.Ł., kwestionując powyższe rozstrzygnięcie wnieśli zażalenie, w którym zaskarżonemu postanowieniu zarzucili rażące naruszenie art. 7 i art. 12 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa oraz art. 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz jej załatwienia, a także brak wnikliwości w jej załatwieniu oraz niewyczerpujące zebranie, a tym samym nierozpatrzenie całego wymaganego materiału dowodowego, wyrażające się nadto pominięciem szeregu okoliczności w uzasadnieniu postanowienia. Powyższe zdaniem wnoszących zażalenie skutkowało błędnym nałożeniem na nich obowiązku przedłożenia projektu inwentaryzacji budowlanej wiaty przystankowej wraz z oceną techniczną, przez co dopuszczono się naruszenia przepisów art. 81 c ust. 2 i 3 oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w zw. z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. W zażaleniu podkreślono, iż organ I Instancji pomija ustalenia inwestora obiektu. Organ nie odniósł się przy tym do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, stanowisk uczestników, jak i nie poczynił odpowiednich wyjaśnień. Wskazano przy tym na pismo Gminy G. z dnia 03 kwietnia 2008r. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 04 czerwca 2008r., z których wynika, iż inwestorem tegoż obiektu budowlanego była Gmina G. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 144 kpa nałożył H. i M.W. zam. w K. ul. [...] obowiązek przedłożenia oceny technicznej wiaty przystankowej o wym 2,7 m x 5,1 m, zrealizowanej na działce nr [...] w K., wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdził, że organ nadzoru budowlanego, działając w trybie art. 81 c prawa budowlanego jest uprawniony do nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej lub ekspertyzy, nigdy zaś inwentaryzacji. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu odnosząc się do zarzutów dotyczących zobowiązania właścicieli nieruchomości mimo że nie są inwestorem. użytkownikiem albo zarządcą, podzielił stanowisko organu i instancji, że obowiązkami winien być obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Nałożenie obowiązku na podmiot nie mający tytułu prawnego do nieruchomości na której obiekt jest posadowiony, byłby bowiem obowiązkiem niewykonalnym. Powołano się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27.03.2007r. II OSK 522 06. H. i M.W. reprezentowani przez radcę prawnego M.Ł., nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu odwoławczego wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której podniesiono zarzuty tożsame z tymi, które zawarte były w zażaleniu. Ponadto wskazano na nie wyjaśnienie przez organ I jak i II Instancji, kwestii ustalenia inwestora obiektu w kontekście całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz stanowisk uczestników, w tym deklaracji Gminy G. oraz postępowania PKS L. Sp. z o.o. Zdaniem skarżących w trakcie postępowania nie wyjaśniono dlaczego i na jakiej podstawie z przystanku stanowiącego przedmiot postępowania permanentnie korzystało PKS L. Sp. z o.o. oraz nie zweryfikowano załączonych przez skarżących do akt postępowania szeregu dokumentów, w tym wniosku PKS oraz wykazu obejmującego m.in. przedmiotowy przystanek na drodze wojewódzkiej nr [...] w K. Skarżący wskazali także na naruszenie art. 7 i 8 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i lakoniczne uzasadnienie obu zaskarżonych postanowień, nie odnoszących się do większości podniesionych zarzutów zarówno na etapie postępowania przed organem I Instancji, jak i w toku postępowania zażaleniowego. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, inny akt lub czynność z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do oceny legalności postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na H. i M.W. obowiązku przedłożenia oceny technicznej wiaty przystankowej zrealizowanej na działce nr [...] w K, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane tj. nałożenia obowiązku wynikającego z art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem organy administracji nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Ugruntowanym w doktrynie jest pogląd, na który powołał się organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, iż przedmiotowymi obowiązkami dotyczącymi nieruchomości obciążony jest inwestor posiadający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca (por. Z Niewiadomski Komentarz do ustawy prawo budowlane, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2006r. s 546). Powyższe wynika z założenia, iż warunkiem podjęcia inwestycji zgodnie z obowiązującym prawem jest dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 2 ustawy prawo budowlane). Nie stoi to jednak na przeszkodzie, aby w przypadku ustalenia, iż inwestor nie będący właścicielem nieruchomości działał bez pozwolenia na budowę lub bez tytułu prawnego do nieruchomości, przedmiotowymi obowiązkami (w tym określonymi w art. 81c ust. 2 prawa budowlanego), nie obciążać właściciela nieruchomości lecz właśnie inwestora (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 października 2008r. sygn. akt II SA/Ol 583/08 LEX nr 460865, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 października 2007r. sygn. akt VII SA/Wa 1046/07, LEX nr 439889). Wbrew stanowisku wyrażonemu w decyzji organu odwoławczego, nałożenie obowiązku na podmiot nie mający tytułu prawnego do nieruchomości na której obiekt jest posadowiony, nie czyni go niewykonalnym. Właściciele działki są bowiem zainteresowani rozbiórką przedmiotowej wiaty przystankowej, co wynika z samego faktu złożenia skargi jak i pisma skarżących z dnia 10 lipca 2008r. przedłożonego w trakcie postępowania administracyjnego, z którego wynika, iż udostępnią teren na przeprowadzenie wymaganych prac. Z powyższego wynika, iż zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie dotyczącej ustalenia adresata obowiązku przedłożenia oceny technicznej wiaty przystankowej jest ustalenie inwestora. Obowiązujące przepisy nie zawierają co prawda definicji legalnej pojęcia inwestor, kierując się jednak definicją słownikową (zob S. Dubisza Uniwersalny słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN SA Warszawa 2006 t. I s. 1239), stwierdzić można, że inwestor to osoba lub przedsiębiorstwo dokonujące inwestycji rozumianej jako nakład gospodarczy, którego celem jest stworzenie nowych lub powiększenie istniejących środków trwałych. Inwestor jest zwykle inicjatorem zamierzenia inwestycyjnego, dysponentem kapitału oraz bezpośrednim realizatorem przedsięwzięcia, bądź zlecającym wykonawstwo specjalistycznej firmie, a także często właścicielem wykonanego obiektu (skutku, efektu) inwestycyjnego. Inwestorem może być osoba fizyczna lub prawna, angażująca kapitał w realizację przedsięwzięcia gospodarczego w nadziei czerpania korzyści o charakterze ekonomicznym lub finansowym (wpływy, dochody, obroty, przychody, zyski, dywidendy, itp.) lub innym (np. społecznym) w długim horyzoncie czasowym. Mając powyższe na uwadze przy uwzględnieniu treści art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 Prawo przewozowe (j.t. Dz.U. z 2000r. Nr 50, poz. 601 ze zm.) stwierdzić należy, iż inwestorem w zakresie budowy wiaty przystankowej może gmina lub przewoźnik. Organy prowadzące niniejsze postępowanie, pomijając treść tych przepisów odstąpiły jednak od ostatecznego ustalenia inwestora, poprzestając na pismach Urzędu Miejskiego w G. z dnia 3 kwietnia 2008r. nr [...], w którym poinformowano iż Gmina G. nie posiada dowodów potwierdzających fakt wybudowania przystanku i PKS L. z dnia 4 lutego 2008r. nr [...], wyjaśniającego, iż nie było inwestorem ani nie brało udziału w budowie wiaty. Organy I i II instancji działań mających na celu ostateczne ustalenie inwestora wiaty przystankowej zaniechały pomimo wyrażanemu w trakcie całego postępowania stanowisku skarżących, iż nie są oni inwestorem, na potwierdzenie czego przedkładano dodatkowe pisma wskazujące na PKS L. i Gminę G. jako potencjalnych inwestorów, do których zresztą organy się nie odniosły w wydanych przez siebie decyzjach. W trakcie postępowania nie wyjaśniono również, na jakiej podstawie z przedmiotowego przystanku korzystało PKS L. Powyższe w ocenie Sądu stanowi naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 §1 kpa) oraz stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Trudno bowiem uznać za kompletny materiał dowody, który w jednoznaczny sposób nie wyjaśnia istotnych dla sprawy kwestii. W ocenie Sądu stanowi to również naruszenie unormowanej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). W tym miejscu zwrócić należy uwagę na to, iż w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, wg której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000r. sygn. akt V SA 948/00 LEX nr 50114). Tym samym przy ponownym prowadzeniu sprawy organy administracyjne powinny ustalić na jakiej zasadzie PKS w L. korzystało z przedmiotowego przystanku oraz dlaczego pismem z dnia 12.03.2004r. zwracało się do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu o wyrażenie zgody na nieodpłatne korzystanie z przystanków autobusowych w tym przystanku położonego na gruncie należącym do skarżących. W przypadku braku jakichkolwiek dokumentów (pozwoleń na budowę, zgłoszeń wykonania określonych prac budowlanych) wskazujących inwestora przedmiotowej wiaty przystankowej zasadnym jest również przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność ustalenia faktycznego inwestora. W przypadku braku możliwości podjęcia skutecznego postępowania dowodowego przez organy administracyjne we własnym zakresie zasadnym wydaje się skorzystanie z ustaleń wynikających ze sprawy zawisłej przed Sądem Rejonowym w G. I Wydział Cywilny pod sygn. [...] prowadzonej z powództwa H. i M.W. przeciwko Przedsiębiorstwu Komunikacji Samochodowej sp. z o.o. w L. i Gminie G. o zapłatę z tytułu bezumownego korzystaniu z rzeczy. Mając na uwadze liczbę i znaczenie występujących uchybień, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ppsa orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach na podstawie art. 200 ppsa orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/J. Stankowsski /-/M. Dybowski