IV SA/Po 235/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz - Frymus Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi ze skargi S. Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie wysługi lat uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] /-/ B.Popowska /-/ E.Makosz-Frymus /-/ M.Dybowski Dnia 27 marca 2008 r. S. Z. zwrócił się raportem do Dyrektora Zakładu Karnego w G. o zaliczenie do okresu wysługi lat w Służbie Więziennej okresu czynnej służby wojskowej odbywanej w okresie od 25.07.1996 r. do 30.09.1998 r. jako zasadniczej służby wojskowej. Ponadto funkcjonariusz wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji personalnej Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] lipca 1999r. nr [...]. – w części dotyczącej zaliczenia do okresu wysługi lat jedynie okresu zasadniczej służby wojskowej bez okresu nadterminowej służby wojskowej. Do wniosku załączył kserokopię książeczki wojskowej z wpisem potwierdzającym okres odbywania nadterminowej służby wojskowej od 25.07.1996 r. do 30.09.1998 r. Decyzją personalną Dyrektora Zakładu Karnego w G. z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] odmówiono S. Z. zaliczenia do wysługi lat okresu pełnienia nadterminowej służby wojskowej w dniach od 25.07.1996 r. do 30.09.1998 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z treści art. 59 pkt. 1 lit a i b oraz art. 86 ust.1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony można wyprowadzić twierdzenie, że ustawodawca rozróżnił zasadniczą służbę wojskową i służbę nadterminową, chociaż obie służby traktuje jako "czynną służbę wojskową". Organ podniósł, iż przepis art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2004 r., Nr 241, poz. 2416), ani przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 14, poz. 137) nie wyjaśniają pojęcia "zasadnicza służba wojskowa", zatem należy odwołać się do pojęcia określonego w ustawie o powszechnym obowiązku obrony. Zdaniem organu w art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej chodzi wyłącznie o zasadniczą służbę wojskową i nie obejmuje on "nadterminowej służby wojskowej". Ponadto zdaniem Organu, odbywanie nadterminowej służby wojskowej nie ma charakteru obowiązku, gdyż jej pełnienie odbywa się na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do jej pełnienia, za które żołnierz otrzymuje wynagrodzenie, podobnie jak żołnierz zawodowy. Od powyższej decyzji, pismem z dnia 24 kwietnia 2008 r. Skarżący złożył odwołanie, wnosząc o pozytywne jego rozpatrzenie. Decyzją nr [...] Nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż skarżący służbę nadterminową pełnił na podstawie dobrowolnego zgłoszenia, w przeciwieństwie do okresu zasadniczego służby wojskowej. Z treści art. 59 pkt. 1 lit. a i b oraz art. 86 ust. 1 z ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP wynika, że ustawodawca rozróżnia zasadniczą służbę wojskową i służbę nadterminową, chociaż obie służby traktuje jako " czynną służbę wojskową". Stąd sformułowania zawarte we wskazanej ustawie nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że w rozumieniu art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej chodzi wyłącznie o zasadniczą służbę wojskową i nie obejmuje on " nadterminowej służby wojskowej". Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył S. Z., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Z ostrożności procesowej zawarł również wniosek o uchylenie tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżonej decyzji S. Z. zarzucił naruszenie przepisów: art. 157 § 1 K.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy przez organ niewłaściwy w sprawie, co stanowi rażące naruszenie prawa i skutkować winno stwierdzeniem nieważności obu decyzji; art. 65 § 1 K.p.a. poprzez nie przekazanie wniesionej skargi o stwierdzenie nieważności decyzji do rozpoznania właściwemu organowi; art. 100 ust 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej poprzez nie zaliczenie do okresu uprawniającego do dodatku za wysługę lat okresu nadterminowej służby wojskowej; art. 107 § 4 K.p.a. poprzez odstąpienie od uzasadnienia decyzji, której stwierdzenia nieważności skarżący się domagał; art. 6 -10 K.p.a.; art. 59 pkt 1 lit. a i b oraz art. 86 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że nadterminowa służba wojskowa nie jest zasadniczą służbą wojskową; § 2 ust 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, poprzez niezaliczenie wskazanego w książeczce wojskowej skarżącego okresu nadterminowej służby wojskowej do okresu uprawniającego do dodatku za wysługę lat. W treści pisma Skarżący wskazał, że jako podstawę nieważności upatruje naruszenie art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej w związku z art. 86 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP. Skarżący stwierdził, że wniosek powinien zostać rozpatrzony zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. przez organ wyższego stopnia - to jest przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu. Skarżący przyznał, że złożył pismo do niewłaściwego organu, jednakże w takiej sytuacji powinno ono zostać przekazane zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a. - do organu właściwego. Skarżący stwierdził, że wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości uzasadnia stwierdzenie ich nieważności. Skarżący przywołał również wyrok NSA z 25 października 2006r. sygn. I OSK 283/06. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo stwierdził, że wyrok z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt I OSK 283/06, na który powołał się Skarżący, został wydany w innej indywidualnej sprawie administracyjnej i nie ma charakteru wiążącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w piśmie z dnia 27 marca 2008 r. skarżący zawarł dwa żądania: a) zaliczenia do okresu wysługi lat w Służbie Więziennej okresu czynnej służby wojskowej odbywanej w okresie od 25 lipca 1996 r. do 30 września 1998 r. jako zasadniczej służby wojskowej (wniosek zawarty na wstępie podania); b) żądanie stwierdzenia nieważności decyzji personalnej Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] lipca 1999r., nr [...] z powodu rażącego naruszenia prawa tj. art. 100 ustawy o Służbie Więziennej i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. oraz art. 32 Konstytucji. Oba wnioski podlegały rozpoznaniu w odrębnych trybach. Wniosek o zaliczenie okresu nadterminowej służby wojskowej do okresu zasadniczej służby wojskowej, o której mowa w art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, podlega rozpoznaniu w trybie zwykłym przez organ pierwszej instancji (Dyrektora Zakładu Karnego - art. 31 ust. 1 pkt 4 ustawy) poprzez wydanie decyzji o zaliczeniu tego okresu bądź o odmowie uwzględnienia wniosku. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że rozstrzygnięcia w przedmiocie zaliczenia okresów służby lub zatrudnienia do okresu służby w Służbie Więziennej, podejmowane są z urzędu w drodze decyzji administracyjnej - na dzień przyjęcia funkcjonariusza do służby (§ 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 lutego 2002 r.). Dlatego też późniejsze wnioski funkcjonariuszy będących już w służbie, a dotyczące zaliczenia okresu nadterminowej służby wojskowej do okresu służby w Służbie Więziennej, należy kwalifikować jako żądanie zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. (w stosunku do skarżącego była to decyzja personalna Dyrektora Zakładu Karnego w G. nr [...]). Zawarty w piśmie z dnia 27 marca 2008 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji personalnej Dyrektora Zakładu Karnego w G. nr [...] wyrażał natomiast żądanie dalej idące. Skarżący domagał się uznania, że decyzja ta dotknięta była kwalifikowanymi wadami uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu ze skutkiem ex tunc, w zakresie w jakim dotyczyła ona zaliczenia do wysługi lat jednie okresu zasadniczej służby wojskowej (pomijając okres nadterminowej zasadniczej służby wojskowej). Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powinien być rozpoznany w odrębnym trybie (art. 156 K.p.a.) i to bezpośrednio przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej. Mając na względzie powyższą kwalifikację złożonych przez skarżącego wniosków, nie może budzić wątpliwości, że powodowały one wszczęcie dwóch trybów nadzwyczajnych w stosunku do tej samej decyzji (żądanie zmiany decyzji personalnej Dyrektora Zakładu Karnego w G. z [...] lipca 1999 r., nr [...]- art. 154 K.p.a. oraz żądanie stwierdzenia jej nieważności - 156 K.p.a.). W takiej sytuacji organy powinny skierować je do rozpoznania według odpowiednich przepisów, bacząc jakie zachodzą między nimi relacje. Tymczasem otrzymawszy podanie S. Z. Dyrektor Zakładu Karnego w G. analizy takiej nie przeprowadził. Co więcej, pominął w ogóle wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (powinien go przekazać do organu właściwego - art. 65 § 1 K.p.a.) i rozpoznał jedynie wniosek o zaliczenie nadterminowej służby wojskowej do wysługi lat. Takie działanie stanowiło naruszenie zasady niekonkurencyjności nadzwyczajnych środków prawnych (art. 154, art. 156 K.p.a.) w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Nadzwyczajne środki prawne są dopuszczalne tylko w oparciu o ustawowe postawy zaskarżenia należące do zamkniętego katalogu. Wzajemny stosunek środków prawnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, zgodnie z którą instytucji tych nie można stosować wedle własnego uznania, zamiennie. Ustawa zarezerwowała dla każdej z nich odrębny i swoisty katalog podstaw, które modelowo nie powinny "zachodzić", pokrywać się. Ziszczenie się okoliczności stanowiących jedną z tych podstaw otwiera możliwość zastosowania wyłącznie jednego, opartego na niej, nadzwyczajnego trybu postępowania, uruchamianego przez wniesienie stosownego środka prawnego. W razie wątpliwości należy stosować środek najdalej idący w skutkach, za który uważa się żądanie stwierdzenia nieważności. Przyjmuje się, że po tę instytucję należy również sięgać w przypadku zbiegu podstaw dwóch różnych nadzwyczajnych środków prawnych (I. Gruszka, M. Stożek, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2007, s. 127). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w przypadku skorzystania przez skarżącego jednocześnie z dwóch środków nadzwyczajnych, odnoszących się do tej samej decyzji - wniosku o zmianę decyzji ostatecznej (art. 155 K.p.a.) oraz wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 K.p.a.) organ pierwszej instancji powinien przekazać drugi z wniosków Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej według właściwości, zaś postępowanie z wniosku o zaliczenie okresu nadterminowej służby do wysługi lat (czyli de facto wniosku o zmianę decyzji wydanej w tym zakresie dnia [...] lipca 1998 r.) zawiesić do czasu rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). Nie można bowiem rozpoznawać wniosku o zmianę decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy wszczęte zostaje w stosunku do niej postępowanie nieważnościowe. Niezależnie od powyższego, mając na uwadze, że sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ, Sąd uznał za konieczne zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, gdyż jest to konieczne dla końcowego jej załatwienia (art. 141 § 4 P.p.s.a.). W myśl art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariuszom przysługują do uposażenia zasadniczego dodatki o charakterze stałym, tj. dodatek za wysługę lat, dodatek za stopień i dodatek służbowy. Zgodnie z art. 100 ust. 2 tej ustawy. przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy. Na podstawie art. 100 ust. 3 tej ustawy, zostało wydane wspomniane rozporządzenie w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, które określa tryb i warunki przyznawania funkcjonariuszom tych dodatków. Z treści § 2 ust. 2 pkt 5 tego rozporządzenia wynika, że zaliczenie okresów służby lub zatrudnienia do okresu służby w Służbie Więziennej następuje m.in. na podstawie wyciągu z książeczki wojskowej. Między stronami istnieje spór co do rozumienia pojęcia "zasadnicza służba wojskowa". Trafne jest stanowisko organu, iż skoro sama ustawa o Służbie Więziennej nie wyjaśnia pojęcia "zasadnicza służba wojskowa", a instytucja ta znalazła się w ustawie o powszechnym obowiązku obrony, to przepisy tej ustawy stają się pomocne przy ustalaniu znaczenia tego pojęcia. W przepisie art. 59 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, mowa jest o żołnierzach w czynnej służbie wojskowej jako osobach odbywających m.in. zasadniczą służbę wojskową, nadterminową zasadniczą służbę wojskową, przeszkolenie wojskowe, ćwiczenia wojskowe, okresową służbę wojskową. Z powyższego organ administracji wywnioskował, iż ustawa rozróżnia zasadniczą służbę wojskową od nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r. I OSK 283/06, zgodnie z którym "nie ma bowiem żadnych istotnych, racjonalnych przesłanek, by odmiennie traktować osoby odbywające zasadniczą służbę wojskową i nadterminową zasadniczą służbę wojskową. Oceny tej nie może zmienić i to, że jedna z tych służb wynika z określonego obowiązku, druga natomiast opiera się na dobrowolnym jej pełnieniu. Taka też była intencja ustawodawcy, który obydwie te służby objął wspólnym mianem zasadnicza służba wojskowa (rozdział 3 dział III). W ich rozdzieleniu i nadaniu im z punktu widzenia przepisu art. 100 ust. 2 odmiennego znaczenia należałoby upatrywać nierównego traktowania wobec prawa (art. 32 Konstytucji)." Podobne stanowisko zajął WSA w Poznaniu w wyrokach sygn. IV SA/Po 117/08, IV SA/Po 119/08, IV SA/Po 237/08. Art. 86 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony stanowi, iż żołnierze odbywający zasadniczą służbę wojskową mogą pełnić ją nadterminowo przez okres od jednego do siedmiu lat, na podstawie dobrowolnego zgłoszenia. Ustęp 2 powyższego przepisu stanowi, że żołnierze pozostawieni w zasadniczej służbie wojskowej stosownie do ust. 1 są obowiązani do nadterminowego pełnienia jej przez okres, na jaki się zgłosili. Powyższa regulacja jak również systematyka aktu wyraźnie wskazuje, iż mamy do czynienia z utrzymywaniem się bytu tej samej instytucji prawnej. Wskazać również należy, iż w razie przyjęcia toku rozumowania organu, okres służby uprawniający do otrzymania dodatku będzie się różnił od okresu służby uprawniającego do przejścia na emeryturę. Organ przy dokonywaniu wykładni art. 59 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, nie wziął pod uwagę systematyki tego aktu. Zaznaczyć należy, iż zasadniczej służbie wojskowej ustawodawca poświęcił cały rozdział 3 w dziale III traktującym ogólnie o służbie wojskowej. Przepis art. 82, otwierający ten rozdział dotyczy zasadniczej służby wojskowej. Ponadto Sąd zauważa, iż również uregulowania prawne dotyczące innych służb (Policji, Straży Granicznej) przewidują zaliczenie okresu zasadniczej nadterminowej służby wojskowej do wysługi lat (szeroka analiza tego zagadnienia została przeprowadzona przez Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 117/08, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do zarzutów skargi skierowanych bezpośrednio przeciwko decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...], Sąd stwierdza, iż nie jest uprawniony do ich badania. W niniejszym postępowaniu przedmiotem zaskarżenia była jedynie decyzja utrzymująca w mocy decyzję w przedmiocie zaliczenia okresu służby nadterminowej do wysługi lat. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie został rozpoznany w toku administracyjnym. Organy I i II instancji nie ustosunkowały się do niego. Skargę można wnieść bowiem dopiero na ostateczną decyzję w przedmiocie stwierdzenia bądź odmowy stwierdzenia nieważności. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni wykładnię dokonaną przez Sąd w niniejszym orzeczeniu. Reasumując powyższe, stanowisko organów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie nie znajduje argumentów, które zdaniem Sądu mogłyby doprowadzić do wykładni przeciwnej niż wskazana przez Sąd. Z przyczyn wyżej wywiedzionych, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. Art. 152 p.p.s.a. nie zastosowano z uwagi na negatywny charakter uchylonego przez Sąd rozstrzygnięcia. /-/ B. Popowska /-/ E. Makosz-Frymus /-/ M. Dybowski