IV SA/Po 236/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 maja 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Wojewoda W., na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 1, art. 183 ust. 1, art. 211 ust. 1, 2 i 3, art. 378 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 ze zm. – dalej p.o.ś.) udzielił Z. [...] w Ś. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji "Zakład [...]" w Ś., na warunkach określonych w tej decyzji. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie Ekologiczne [...] z siedzibą w Ś. (dalej Stowarzyszenie) występującego w sprawie jako podmiot działający na prawach strony, Minister Środowiska decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. w: 1) pkt III tiret ósme, orzekając w tym zakresie merytorycznie; 2) pkt V.1.1.2.1., orzekając w tym zakresie merytorycznie; 3) pkt VI.1, VI.3 i VI.4 oraz pkt VII i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji; w pozostałej części utrzymując decyzję z [...] czerwca 2006 r. w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia Ekologicznego [...] prawomocnym wyrokiem z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1572/06 uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2006 r. Minister Środowiska, na skutek powyższego wyroku, po ponownym rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie, decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2007 r.) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa uchylił decyzję z [...] czerwca 2006 r. w: 1) pkt III tiret ósme, orzekając w tym zakresie merytorycznie; 2) pkt V.1.1.2.1., orzekając w tym zakresie merytorycznie; 3) pkt VI.1, VI.3 i VI.4 oraz pkt VIII i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji; 4) pkt VIII, dodając nowe zdanie; w pozostałej części utrzymując decyzję z [...] czerwca 2006 r. w mocy. Starosta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.) w związku z art. 214 i art. 378 ust. 1 p.o.ś. zmienił za zgodą strony decyzję Wojewody z [...] lutego 2006 r., udzielającą pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji Zakładu [...] w Ś., zmienioną decyzją Ministra Środowiska z [...] czerwca 2007 r. nr [...]. Odpis powyższej decyzji doręczono m.in. Stowarzyszeniu, które wniosło odwołanie od w/w decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. i art. 185 p.o.ś. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 185 p.o.ś. wprowadza istotne odstępstwa od reguł obowiązujących w ogólnym postępowaniu administracyjnym w zakresie określenia stron postępowania, wynikających z przepisów art. 28 i nast. k.p.a. Zgodnie z art. 185 ust. 2 p.o.ś., w postępowaniu o wydanie pozwolenia nie stosuje się przepisu art. 31 k.p.a. stanowiącego podstawę do udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznych. Art. 185 ust. 2a p.o.ś. przewiduje możliwość udziału organizacji ekologicznych, ale tylko w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego oraz decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji. Zgodnie z art. 3 pkt 7 p.o.ś., przez istotną zmianę instalacji rozumie się taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. W tej sprawie nie można uznać, że zmiana instalacji powoduje znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Wręcz przeciwnie, zmiana nośnika energii z tłuszczu zwierzęcego kat. 1 lub paliwa ekologicznego na gaz wysokometanowy, polegająca na odstąpieniu od stosowania termicznych procesów przekształcania odpadów, spowodowała zmianę kwalifikacji przedsięwzięcia w ten sposób, że instalacja nie jest już instalacją do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z klasyfikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573 ze zm.). Po dokonaniu zmian przedsięwzięcie kwalifikuje się jako potencjalnie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 73 powołanego rozporządzenia. Stowarzyszenie Ekologiczne [...] z siedzibą w Ś. kwestionując powyższą decyzję wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając naruszenie art. 185 ust. 1 p.o.ś., art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. - dalej u.i.o.ś.) i art. 10 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu powyższej skargi wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1174/11 uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skoro skarżące Stowarzyszenie brało udział na prawach strony w toczącym się z inicjatywy Zakładu [...] w Ś. postępowaniu w sprawie pozwolenia zintegrowanego, wnosząc m. in.: środek odwoławczy od decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2006 r. o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego, to winien przysługiwać mu ten sam status w postępowaniu odnoszącym się do tej samej sprawy administracyjnej, prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. Sąd stwierdził, iż co prawda przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest ustalenie przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej, a więc jest to nowy przedmiot sprawy w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym, tym niemniej między zakończonym decyzją ostateczną postępowaniem, a postępowaniem toczącym się na podstawie art. 155 k.p.a. zachodzi łączność. Warunkiem wszczęcia postępowania na podstawie art. 155 k.p.a. jest uprzednie istnienie decyzji ostatecznej, a jednym z wymogów jej zmiany pozostaje zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji. W przypadku, gdy w sprawie występowało więcej stron, wymagana jest zgoda wszystkich stron. Dotyczy to także podmiotów uczestniczących w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 1 i 3 k.p.a.). Starosta przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. zmieniającej decyzję o pozwoleniu zintegrowanym winien był zgodnie z art. 155 k.p.a. uzyskać na to zgodę każdej ze stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną, a nie tylko podmiotu, który ten proces zainicjował. Uczestnicząc bowiem w postępowaniu na prawach strony, mimo braku legitymowania się interesem własnym w tym procesie, skarżący powinien być przez cały czas trwania postępowania traktowany jako podmiot na prawach strony. Żaden z przepisów p.o.ś. ani u.i.o.ś., nie daje podstaw do dekodowania normy prawnej, która pozbawiałaby podmiot uczestniczący na prawach strony w postępowaniu zwykłym, tych praw w postępowaniu nadzwyczajnym (w tym na podstawie art. 155 k.p.a.). Zakład [...] w Ś. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej "P.p.s.a.), art. 31 § 3, art. 155, art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 3 pkt 7, art. 185 ust. 1 i art. 185 ust. 2a p.o.ś. Przede wszystkim wnosząca skargę kasacyjną Spółka zarzuciła, że pojęcie "uczestnika na prawach strony" nie jest tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 k.p.a. W rezultacie uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony. Podmiot występujący w postępowaniu na prawach strony nie ma w tym postępowaniu ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014r. sygn. akt II OSK 1983/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, iż wyłącznym powodem uwzględnienia skargi Stowarzyszenia i uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego było przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, że skoro skarżące Stowarzyszenie brało udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego, to tym samym jest stroną w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a. w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu zintegrowanym. Stanowisko to jest nieprawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż dokonanie oceny decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego z tego powodu, że odwołanie nie zostało wniesione przez uprawniony podmiot wymagało przede wszystkim uwzględnienia treści art. 185 ust. 2a p.o.ś., który reguluje kwestie udziału organizacji społecznych w postępowaniu o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego. W konsekwencji istotne było dokonanie oceny, czy w świetle art. 185 ust. 2a i art. 3 pkt 7 p.o.ś., a także art. 44 u.o.i.ś. były podstawy do przyjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że skarżące Stowarzyszenie nie jest uprawnione do wniesienia odwołania od decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego. Ocena ta została całkowicie pominięta przez Sąd pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono również, iż racje ma wnoszący skargę kasacyjną, że pojęcie "uczestniczy w postępowaniu na prawach strony" nie jest tożsame z pojęciem "jest stroną" w rozumieniu art. 28 k.p.a. i w rezultacie uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony. Uprawnienie do udziału organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu zintegrowanym należy wywodzić z art. 185 ust. 2a i art. 3 pkt 7 p.o.ś., a także art. 44 u.i.o.ś, a nie przepisu art. 155 k.p.a. Rozpoznając ponowienie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a następnie w wyniku wniesienia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Sąd ten jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie dokonaną przez ten Sąd wykładnią ma szeroki zasięg, nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że stosownie do art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. NSA w wydanym wyroku stwierdził, że przepis art. 155 k.p.a., nie zawiera szczególnych uregulowań dotyczących stron postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany decyzji, ani zasad na jakich w tym postępowaniu może występować organizacja społeczna, zatem zastosowanie mają ogólne przepisy dotyczące postępowania administracyjnego, a więc art. 28 k.p.a. (pojęcie strony) oraz art. 31 k.p.a. (dotyczący udziału w postępowaniu organizacji społecznych). NSA zauważył jednak, iż p.o.ś. wprowadza odstępstwa w zakresie ustalenia kręgu podmiotów uczestniczących w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii. W postępowaniu tym pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zostało zawężone przez przepis art. 185 ust. 1 p.o.ś. do prowadzących instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władających powierzchnią ziemi na tym obszarze. Ograniczony został również w tym postępowaniu udział organizacji społecznych, albowiem stosownie do art. 185 ust. 2 p.o.ś. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii nie stosuje się art. 31 k.p.a., stanowiącego podstawę do udziału tych organizacji w postępowaniu administracyjnym. Reguła ta nie odnosi się jednak do postępowań w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego lub istotnej zmiany jego warunków. W świetle art. 185 ust. 2a p.o.ś. w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego oraz decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji nie stosuje się art. 185 ust. 1 i 2 p.o.ś., lecz art. 44 u.i.o.ś. Przy czym, zgodnie z art. 3 pkt 7 p.o.ś., przez "istotną zmianę instalacji" należy rozumieć taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że w postępowaniu o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji organizacje ekologiczne, które powołują się na cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Stosownie do art. 44 ust. 2 u.o.i.ś., organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Ponadto NSA Udział organizacji społecznej w każdym postępowaniu, do którego ma zastosowanie art. 31 K.p.a., jest następstwem zgłoszenia stosownego żądania przez organizacje społeczną i dopuszczenia organizacji do udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, że organizacja społeczna ma legitymację procesową w tej sprawie, w której została dopuszczona do udziału w postępowaniu. Wobec tego wszczęcie innego postępowania, w tym wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, wymaga zgłoszenia stosowanego żądania przez organizację społeczną i dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że organizacja społeczna, która została dopuszczona do udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją jest stroną w postępowaniu o zmianę lub uchylenie takiej decyzji w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a. i wymagana jest zgoda takiej organizacji, o której mowa w tym przepisie. Organizacja społeczna nie jest stroną, ponieważ w sprawie dotyczącej innej osoby postępowanie nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku organizacji społecznej, a jedynie uczestniczy ona w postępowaniu na prawach strony, co oznacza, że w postępowaniu administracyjnym organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu korzysta z uprawnień procesowych strony. Prowadzi to do wniosku, że organizacja społeczna, która została dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym, na podstawie art. 31 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, może brać udział w postępowaniu w sprawie o uchylenie lub zmianę takiej decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., jeżeli wystąpi z takim żądaniem i zostanie dopuszczona do udziału w tym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze za zasadną przy ocenie statusu stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji Zakładu [...] w Ś. jest ustalenie czy zmiana instalacji powoduje znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. W ocenie Sądu prawidłowe jest przyjęte przez organ odwoławczy stanowisko, iż zmiana nośnika energii z tłuszczu zwierzęcego kat. 1 lub paliwa ekologicznego na gaz wysokometanowy GZ-50, polegająca na odstąpieniu od stosowania termicznych procesów przekształcania odpadów, spowodowała zmianę kwalifikacji przedsięwzięcia w ten sposób, że instalacja nie jest już instalacją do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z klasyfikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573 ze zm.). Po dokonaniu zmian przedsięwzięcie kwalifikuje się jako przedsięwzięcie potencjalnie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 73 w/w rozporządzenia. Mając na uwadze treść art. 3 pkt 7 p.o.ś., uznać należy więc, iż w przedmiotowej sprawie nie występuje istotna zmiana instalacji. Tym samym skarżącemu Stowarzyszeniu jako organizacji społecznej nie przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego. Oznacza to, iż organ odwoławczy zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.