IV SA/Po 237/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Geremek Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi E. P., J. P., I. R., U.D. i W. D. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Pismem z dnia [...]grudnia 2010 r. E. P., J. P., I. R., U. D.i W. D. wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] października 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w P. dla terenu położonego w centrum miasta w rejonie ulic: K., P., S. - etap B. (Dz. Urz. Woj. Wielk. z [...]). Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 17 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010 r., - art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, (Dz. U. Nr 120, poz. 826 - zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r.). Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli m.in., iż swojego interesu prawnego w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały upatrują w fakcie, że są oni właścicielami nieruchomości (ul. S. w P.) położonych bezpośrednio przy terenie objętym przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego między innymi ustanowił przeznaczenie terenów dla celów rekreacyjno-wypoczynkowych (US). Rada Miasta w § 12 uchwały ustaliła szczegółowe parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego na terenie oznaczonym jako US, dopuszczając między innymi lokalizację budynków, kortów tenisowych i trybun związanych z obiektami sportu i rekreacji (§12 pkt 1 a). Skarżący podnieśli, iż uchwała dopuszcza lokalizację plenerowych urządzeń sportowo-rekreacyjnych, boisk sportowych i urządzeń do gier, urządzeń służących utrzymaniu porządku, placów zabaw, małej architektury, scen do występów plenerowych, ścian wspinaczkowych, tablic z wynikami, placów zabaw, pomników, przekryć kortów tenisowych o wysokości nie większej niż 11,0 m (§ 12 pkt 2 lit. g, h). W ocenie skarżących, nie może budzić najmniejszych wątpliwości, że takie przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego będzie oddziaływało na prawo właścicieli, mieszkających bezpośrednio przy tymże terenie. Podkreślono, że korzystanie z terenu rekreacyjno-sportowego w formie, jaką dopuszcza plan zagospodarowania przestrzennego, w świetle zasad doświadczenia życiowego, będzie powodowało zwiększenie uciążliwości w korzystaniu przez skarżących z ich nieruchomości. W dalszej kolejności podniesiono, że wspomniane pogorszenie sytuacji prawnej skarżących będzie związane ze znacznym hałasem spowodowanym przez masowe korzystanie z obiektów sportowych położonych na tym terenie, kibiców zasiadujących na trybunach, zwiększonym ruchem samochodowym, a co za tym idzie również zwiększonym zanieczyszczeniem powietrza. W ocenie skarżących, takie przeznaczenie terenu (US) będzie skutkowało oddziaływaniem na nieruchomości skarżących, które określa się jako immisje (art. 144 k.c). Nadto, jak zauważono, korzystanie z terenu US będzie z pewnością powodowało powstanie wstrząsów, fal elektromagnetycznych (doping kibiców), przenikanie różnych pyłów, nieprzyjemnych zapachów. W konsekwencji, w ocenie skarżących, powstaną również immisje niematerialne, które oddziałują na psychikę właściciela, w szczególności na jego poczucie spokojnego korzystania z nieruchomości, w szczególności prawa do niezakłóconego hałasem wypoczynku, do bezpiecznego korzystania z nieruchomości, czy wreszcie na poczucie jego estetyki. Wszystkie te okoliczności powodują zakłócenie normalnego korzystania z prawa własności zgodnie ze społecznym przeznaczeniem tegoż prawa, przy uwzględnieniu funkcji mieszkalnej nieruchomości, co gwarantuje skarżącym art. 6 ust. 2 ustawy, art. 140 k.c, art. 144 k.c, a także art. 64 ust. 1, 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta P. wniosła o jej oddalenie, względnie o jej odrzucenie. Wskazano, iż skarżący podnoszą, że w związku z podjętą uchwałą komfort życia mieszkańców ulegnie tak znaczącemu pogorszeniu, że stanowić to będzie zakłócenie normalnego korzystania z prawa własności. Powołano się przy tym na art. 140 k.c. oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Twierdzenia te, w ocenie Rady Miasta P., uznać należy za niezasadne. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zmiana planu zagospodarowania przestrzennego sąsiednich nieruchomości nie może być utożsamiana z brakiem możliwości korzystania z innych gruntów. Przeznaczenie terenów dla celów rekreacyjno-wypoczynkowych nie uniemożliwia, jak wskazano, zamieszkiwania terenów sąsiednich, w związku z tym nie narusza w żaden sposób prawa własności. Podkreślono, że przed zamianą planu zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowym terenie również znajdował się obiekt sportowy. W związku z czym nie można przyjąć, aby doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, a zatem nie została spełniona niezbędna przesłanka uprawniająca do skargi (art. 101 usg). Podkreślono, że plan zagospodarowania przestrzennego ma na celu zachowanie i doprecyzowanie istniejącego i spójnego układu funkcjonalno-przestrzennego. Wskazano, że teren będący źródłem sporu, wcześniej również przeznaczony był pod zabudowę rekreacyjno-wypoczynkową; zmiany mają na celu jedynie doprecyzowanie warunków jego zagospodarowania, między innymi poprzez zagwarantowanie istnienia strefy zieleni izolacyjnej. Strefa ta ma na celu ochronę mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Postanowieniem z dnia 1 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przywrócił skarżącym termin do wniesienia skargi. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Prokurator Okręgowy w P. zgłosił swój udział w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, z powodu naruszenia procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. przepisu art. 17 pkt 8 od dnia 21 października 2010 r. i art. 17 pkt 6 lit. c ustawy od dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z powodu nieuzyskania w formie decyzji administracyjnej zgody Marszałka Województwa W. na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne - części działki o nr ew. [...], z której obszar o powierzchni [...] ha stanowi grunt leśny. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że treść uchwały nie wymienia numerów geodezyjnych działek nią objętych, natomiast analiza mapy załączonej do uchwały oraz równoległa analiza wypisu z rejestru gruntów Starostwa P., na którym przedstawiono teren objęty uchwałą z oznaczeniem numerów geodezyjnych działek, wskazuje na to, że teren objęty uchwałą graniczy z działkami skarżących oraz obejmuje między innymi działkę o nr [...] i graniczącą z nią działkę nr [...]. Obie działki ujęte natomiast zostały na mapie planu jako teren oznaczony symbolem "US" - teren zabudowy usługowej - usługi sportu i rekreacji i pod tym symbolem opisano je w treści planu. W dalszej kolejności Prokurator zauważył, że działka nr [...] w ewidencji gruntów i budynków opisana została jako teren o powierzchni łącznej [...] ha obejmujący użytki: a) inne tereny: (Bi) o pow. 0[...] ha zabudowane, b) lasy: (Ls) o pow.: [...] ha oraz c) grunty orne: RVI o pow. [...] ha. Zauważono także, że wydruk mapy tego terenu z bazy danych Starostwa Powiatowego w P., Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej obrazujący granice działki nr [...], przedstawiony został bez konturów oddzielających powierzchnie użytków o różnym przeznaczeniu, znajdujących się w granicach tej działki. Wydruk ten przedstawia jedynie przebieg granicy użytku oznaczonego w ewidencji jako Las (Ls), teren W.P.N. Prokurator podkreślił także, że cała korespondencja prowadzona z organami opiniującymi i uzgadniającymi, a dotycząca terenu objętego granicami planu, w części dotyczącej terenów leśnych, dotyczyła w istocie tej części działki nr [...], która w momencie uchwalania planu od daty podjęcia procedury do daty jej zakończenia była i jest ujawniona w ewidencji gruntów i budynków jako teren leśny: "Ls" o powierzchni [...] ha. W ocenie Prokuratora pominięto natomiast w korespondencji z tymi organami fakt objęcia planowaną zabudową usługową części działki oznaczonej w ewidencji jako grunty orne RVI o powierzchni [...] ha oraz inne tereny zabudowane (Bi) o pow. [...] ha, które do 2006 r. były terenem leśnym. Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 359/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E. P., J. P., I. R., U. D. i W. D. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że postępowanie sądowe zostało zainicjowane na skutek skargi złożonej przez E.P. i J.P. - współwłaścicieli dz. nr [...] (k. 116, 130), I. R.– jednego ze współwłaścicieli dz. nr [...] (k. 129) oraz U. D. i W. D. – legitymujących się tytułem własności do dz. nr [...] (k. 131). Jak wynika z akt sprawy, wszystkie wymienione działki położone są w P. przy ul. S.. Kwestią bezsporną pozostaje również i nie budzi wątpliwości Sądu, że wskazane działki znajdują się na obszarze nieobjętym planem miejscowym przyjętym uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] października 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w P. dla terenu położonego w centrum miasta w rejonie ulic: K., P., S. - etap B. (Dz. Urz. Woj. Wielk. z [...] ). Sąd ponadto wskazał, iż poza sporem pozostaje również, że wszyscy skarżący swojego interesu prawnego upatrują w fakcie, iż są oni właścicielami nieruchomości (ul. S. w P.) położonych bezpośrednio przy terenie objętym przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dalszej kolejności Sąd wskazał, że kwestią bezsporną pozostaje również treść informacji z rejestru gruntów dotyczącej działki nr [...][...], ark[...], obręb P. (k. 16 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył także, że zaskarżona uchwała w jej całokształcie została poddana kontroli sądowej wyłącznie z uwagi na fakt udziału w postępowaniu administracyjnym Prokuratora, którego udział w sprawie, jak przyjmuje się w orzecznictwie, musi prowadzić do badania naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Zaś w przypadku braku udziału Prokuratora w niniejszej sprawie, jak zaznaczono, Sąd obowiązany byłby w pierwszej kolejności zbadać, czy skarżący mają legitymację do wniesienia skargi, a w razie jej braku oddalić skargę. W niniejszej sprawie Sąd ustalił, że złożona przez skarżących skarga spełnia wymogi formalne, zatem przystąpiono do zbadania legalności zaskarżonej uchwały, uznając, iż kwestia legitymacji skarżących pozostaje bez wpływu na obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy. W dalszej części uzasadnienia Sąd dokonał oceny zachowania procedury planistycznej uznając, iż procedura ta w kontrolowanej sprawie przebiegała z zachowaniem trybu określonego ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dalszej części uzasadnienia Sąd odniósł się do zarzutów skargi. Sąd wskazał, iż skoro przeznaczenie terenów pod mieszkalnictwo i usługi wynika ze studium, to określenie przeznaczenia przedmiotowego terenu, m. in. jako teren zabudowy usługowej (usług sportu i rekreacji, oznaczony na rys. planu symbolem US) nie narusza wymogów art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym, w ocenie Sądu, dla tak opisanego w studium przeznaczenia terenów, dopuszczalny poziom hałasów zawsze będzie nieco wyższy, niż dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Niezależnie bowiem od tego, jaką gmina podjęłaby decyzję o przeznaczeniu spornego obszaru, np. pod zabudowę wielorodzinną (MW), czy też zabudowę mieszkaniowo – usługową (MN/U), czy – jak w rozpoznawanej sprawie usługową – usługi sportu i rekreacji (US), to i tak w świetle przepisów powoływanego w skardze rozporządzenia, dopuszczalny poziom hałasu na takim terenie mógłby być wyższy, niż dla terenu zabudowy jednorodzinnej (czyli dla pory dziennej 55 dB, a dla pory nocnej 45 dB). Na skutek wniesionej przez Prokuratora skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11 uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie jest okolicznością niesporną, że skargę na uchwałę Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] października 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w P. dla terenu położonego w centrum miasta w rejonie ulic: K., P., S.– etap B, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) wywiedli E. i J. P., I. R. oraz U. i W. D.. Dalej Sąd wskazał, iż jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (porównaj: wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (porównaj: wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004 ). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (porównaj: wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (porównaj: wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Niespornym pozostaje w tej sprawie, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie dokonywał oceny rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących w kontekście art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc nie badał na rozprawie legitymacji skargowej w tym zakresie. Natomiast w motywach zaskarżonego wyroku w istocie przyznał, że skarżący, których plan nie dotyczy, gdyż ich nieruchomości nie są objęte jego postanowieniami, nie mają w sposób oczywisty bez dalszego badania uprawnienia skargowego do kwestionowania przedmiotowej uchwały Rady Miasta P.. Taki sposób oceny legitymacji skargowej winien w niewątpliwy sposób doprowadzić w rozpoznawanej sprawie do odrzucenia skargi w/w skarżących w trybie art. 58 § 1 Ppsa. Natomiast jedynie informacyjnie podnieść należy, iż gdyby Sąd I instancji zbadał na rozprawie legitymację skargową w/w w kontekście określonych przepisów prawa i w tym zakresie przedstawił stosowne rozważania (czego w zaskarżonym wyroku jednak brak), to wówczas zmuszony były oddalić skargę, gdyż dokonanie oceny naruszenia interesu prawnego na rozprawie i rozważenie go w kontekście określonych przepisów prawa materialnego, prowadziłoby w okolicznościach rozpoznawanej sprawy do oddalenia skargi, ale już bez potrzeby merytorycznego badania trafności podniesionych zarzutów co do poszczególnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sprawie oczywistość braku legitymacji skargowej wnoszących skargę potwierdza dodatkowo stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżona uchwała została poddana w jej całokształcie kontroli sądowej wyłącznie z uwagi na fakt udziału w postępowaniu administracyjnym Prokuratora Okręgowego w P.i na okoliczność tego stanowiska powołano się na wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1532/07 - (str.16 uzasadnienia Sądu I instancji). Tym samym w zaskarżonym wyroku uznano, że udział prokuratora obliguje Sąd do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały w jej całokształcie, zaś kwestia legitymacji skarżących pozostaje bez wpływu na obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy. Jednakże z tym stanowiskiem nie można się zgodzić w niniejszej sprawie. Sąd wskazał, iż w myśl art. 8 p.p.s.a. prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela, w takim przypadku przysługuje mu prawo strony. Prokurator zatem ma samodzielną legitymację na podstawie w/w normy do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego, a wówczas nie prowadzi to do badania naruszenia interesu prawnego, gdyż występuje on jako rzecznik praworządności. Również i złożenie takiej skargi nie jest ograniczone stosownym terminem, a więc prokurator może realizować swoje prawo w każdym czasie. Zatem podkreślić należy, że legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynikająca z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 8 i 50 tej ustawy) nie zna żadnych ograniczeń przedmiotowych, gdy idzie o prawo wniesienia skargi przez prokuratora, jeżeli tylko skarga wnoszona jest w sprawie należącej do drogi postępowania sądowoadministracyjnego – (porównaj: wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 385/07 publikowany w zbiorze LEX nr 468747). Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w rozpoznawanej sprawie Prokurator nie złożył skargi na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] października 2010 r. nr [...], lecz jedynie poparł skargę wywiedzioną przez E. P. i pozostałych skarżących wskazanych w wyroku z dnia 17 sierpnia 2011 r. Tym samym zgłaszając udział w tej sprawie prokurator przyłączył się jedynie do skargi wniesionej przez inne podmioty, a więc nie była to skarga Prokuratora Okręgowego w P., którą należało bez dodatkowych warunków rozpoznać. Zatem merytoryczne rozpoznanie skargi z jednoczesnym badaniem zarzutów zgłoszonych również przez Prokuratora Okręgowego w P. uzależnione było przede wszystkim od rozpoznania skargi osób ją wnoszących. Skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymagała od Sądu dokonania wnikliwej i obszernej oceny legitymacji skargowej tychże skarżących, czego w tej sprawie nie uczyniono, zaś brak oczywisty tej legitymacji (co potwierdzają motywy zaskarżonego wyroku) uzasadniał odrzucenie skargi. Zgłoszenie udziału w takiej sytuacji przez prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym uruchomionym przez inny podmiot nie konwaliduje braku legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę i nie uzasadnia merytorycznego rozpoznania skargi z pominięciem badania takiej legitymacji skargowej osób, którzy wystąpili w tej sprawie ze skargą do sądu administracyjnego. Na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi z uwagi na brak interesu skarżących. Prokurator wniósł o uwzględnienie skargi uznając, że mają interes prawny, popierając jednocześnie ich argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dla oceny zasadności skargi wniesionej przez skarżącego zasadnicze znaczenie ma fakt, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten uznał zasadność skargi kasacyjnej od wcześniejszego wyroku tutejszego Sądu, uchylając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa zaskarżone orzeczenie i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 190 Ppsa Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Sądu wyższej instancji. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (por. H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005). Odnosząc przedstawione rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r. Wobec powyższego przypomnieć należy, iż w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że fakt zgłoszenia się do postępowania prokuratora nie ma wpływu na legitymację skargową skarżących i w razie jej braku Sąd nie może dokonywać merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w myśl art. 8 Ppsa prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela, w takim przypadku przysługuje mu prawo strony. Prokurator zatem ma samodzielną legitymację na podstawie w/w normy do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego, a wówczas nie prowadzi to do badania naruszenia interesu prawnego, gdyż występuje on jako rzecznik praworządności. Również i złożenie takiej skargi nie jest ograniczone stosownym terminem, a więc prokurator może realizować swoje prawo w każdym czasie. Zatem podkreślić należy, że legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynikająca z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 8 i 50 tej ustawy) nie zna żadnych ograniczeń przedmiotowych, gdy idzie o prawo wniesienia skargi przez prokuratora, jeżeli tylko skarga wnoszona jest w sprawie należącej do drogi postępowania sądowoadministracyjnego – (porównaj: wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 385/07 publikowany w zbiorze LEX nr 468747). Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w rozpoznawanej sprawie Prokurator nie złożył skargi na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] października 2010 r. nr [...], lecz jedynie poparł skargę wywiedzioną przez E. P. i pozostałych skarżących wskazanych w wyroku z dnia 17 sierpnia 2011 r. Tym samym zgłaszając udział w tej sprawie prokurator przyłączył się jedynie do skargi wniesionej przez inne podmioty, a więc nie była to skarga Prokuratora Okręgowego w P., którą należało bez dodatkowych warunków rozpoznać. Zatem merytoryczne rozpoznanie skargi z jednoczesnym badaniem zarzutów zgłoszonych również przez Prokuratora Okręgowego w P. uzależnione było przede wszystkim od rozpoznania skargi osób ją wnoszących. Skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymagała od Sądu dokonania wnikliwej i obszernej oceny legitymacji skargowej tychże skarżących, czego w tej sprawie nie uczyniono, zaś brak oczywisty tej legitymacji (co potwierdzają motywy zaskarżonego wyroku) uzasadniał odrzucenie skargi. Zgłoszenie udziału w takiej sytuacji przez prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym uruchomionym przez inny podmiot nie konwaliduje braku legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę i nie uzasadnia merytorycznego rozpoznania skargi z pominięciem badania takiej legitymacji skargowej osób, którzy wystąpili w tej sprawie ze skargą do sądu administracyjnego. Podstawę prawną wniesioną w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć taki akt administracyjny do sądu administracyjnego. Wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a termin do wniesienia skargi został skarżącym przywrócony postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Następnie obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, co dawałoby im legitymację do wniesienia skargi. W tym miejscu wskazać należy, iż legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). W wyroku tym Sąd wskazał również, iż na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Podsumowując stwierdzić należy, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kpa. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż okolicznością niesporną jest fakt, że skargę na uchwałę Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] października 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w P. dla terenu położonego w centrum miasta w rejonie ulic: K., P., S. – etap B, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) wywiedli E. i J. P. - współwłaściciele dz. nr [...] (k. 116, 130), I. R. – współwłaściciel dz. nr [...] (k.129) oraz U. D. i W.D. – legitymujący się tytułem własności do dz. nr [...] (k. 131). Jak wynika z akt sprawy, wszystkie wymienione działki, tj. nr [...] położone są w P. przy ul S.. Kwestią bezsporną pozostaje również i nie budzi wątpliwości Sądu, że wskazane działki znajdują się na obszarze nieobjętym planem miejscowym przyjętym uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] października 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, iż nie można wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianą, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego) takiej nieruchomości. Wiele zależy od tego, w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości." (wyrok NSA z 1 września 2009 r., II OSK 900/09; por. też wyrok NSA z 2 lipca 2009 r., II OSK 591/09; wyrok NSA z 13 marca 2009 r., II OSK 1360/08). Powyższe oznacza odejście od wcześniejszego restrykcyjnego ujęcia, dającego się streścić w lapidarnym werdykcie: nie ma legitymacji właściciel działki, położonej poza granicami terenu, dla którego plan został uchwalony. Zwrócić należy uwagę, iż znaczenie ustaleń planu miejscowego dla wykonywania prawa własności jest oczywiste. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie bez powodu, jak się wydaje, ustawodawca w tym samym artykule zamieścił przepis mówiący o tym, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jest to wyraźna wskazówka, że właściciel nieruchomości może bronić swego interesu prawnego związanego z własnością tej nieruchomości przy zagospodarowaniu innej nieruchomości innego właściciela. Przy czym zagospodarowania nieruchomości nie należy rozumieć jedynie jako czynności faktycznych. Skoro ustawodawca w jednym przepisie (art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) mówi o znaczeniu ustaleń planu miejscowego dla sposobu wykonywania prawa własności oraz o ochronie interesu prawnego przy zagospodarowaniu nieruchomości, to oznacza, że chodzi tu także o akt prawa miejscowego mający istotne znaczenie dla zagospodarowania terenów, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z powołanego przepisu wynika więc, że ustawodawca elementy służące ochronie praw, zawarte w procedurze uchwalania planu miejscowego, nie przewidział tylko dla właścicieli nieruchomości bezpośrednio objętych ustaleniami planu miejscowego, ale także dla właścicieli nieruchomości leżącej poza terenem objętym bezpośrednimi ustaleniami planu. Skarżący swojego interesu prawnego w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały upatrują w fakcie, że są oni właścicielami nieruchomości położonych bezpośrednio przy terenie objętym przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podnieśli, iż uchwała dopuszcza lokalizację plenerowych urządzeń sportowo-rekreacyjnych, boisk sportowych i urządzeń do gier, urządzeń służących utrzymaniu porządku, placów zabaw, małej architektury, scen do występów plenerowych, ścian wspinaczkowych, tablic z wynikami, placów zabaw, pomników, przekryć kortów tenisowych o wysokości nie większej niż 11,0 m (§ 12 pkt 2 lit. g, h). W ocenie skarżących, nie może budzić najmniejszych wątpliwości, że takie przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego będzie oddziaływało na prawo właścicieli, mieszkających bezpośrednio przy tymże terenie. Podkreślono, że korzystanie z terenu rekreacyjno-sportowego w formie, jaką dopuszcza plan zagospodarowania przestrzennego, w świetle zasad doświadczenia życiowego, będzie powodowało zwiększenie uciążliwości w korzystaniu przez skarżących z ich nieruchomości. W dalszej kolejności podniesiono, że wspomniane pogorszenie sytuacji prawnej skarżących będzie związane ze znacznym hałasem spowodowanym przez masowe korzystanie z obiektów sportowych położonych na tym terenie, kibiców zasiadujących na trybunach, zwiększonym ruchem samochodowym, a co za tym idzie również zwiększonym zanieczyszczeniem powietrza. W ocenie skarżących, takie przeznaczenie terenu (US) będzie skutkowało oddziaływaniem na nieruchomości skarżących, które określa się jako immisje (art. 144 k.c). Nadto, jak zauważono, korzystanie z terenu US będzie z pewnością powodowało powstanie wstrząsów, fal elektromagnetycznych (doping kibiców), przenikanie różnych pyłów, nieprzyjemnych zapachów. W konsekwencji, w ocenie skarżących, powstaną również immisje niematerialne, które oddziałują na psychikę właściciela, w szczególności na jego poczucie spokojnego korzystania z nieruchomości, w szczególności prawa do niezakłóconego hałasem wypoczynku, do bezpiecznego korzystania z nieruchomości, czy wreszcie na poczucie jego estetyki. Wszystkie te okoliczności powodują zakłócenie normalnego korzystania z prawa własności zgodnie ze społecznym przeznaczeniem tegoż prawa, przy uwzględnieniu funkcji mieszkalnej nieruchomości, co gwarantuje skarżącym art. 6 ust. 2 ustawy, art. 140 k.c, art. 144 k.c, a także art. 64 ust. 1, 2 Konstytucji RP. Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż interes prawny skarżących w przedmiotowej sprawie nie został naruszony zaskarżoną uchwałą. Przedmiotowa uchwała w ocenie Sądu nie będzie wpływać na możliwość korzystania przez skarżących z przysługujących im praw do nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z obszarem objętym planem. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w przewidziana w planie miejscowym linia zabudowy na terenie zabudowy usługowej jest w znacznym stopniu oddalona od granicy z działkami skarżących. Linia ta wynosi od 25 m. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż ewentualne posadowienie plenerowych urządzeń sportowo-rekreacyjnych, boisk sportowych i urządzeń do gier, urządzeń służących utrzymaniu porządku, placów zabaw, małej architektury, scen do występów plenerowych, ścian wspinaczkowych, tablic z wynikami, placów zabaw, pomników, przekryć kortów tenisowych o wysokości nie większej niż 11,0 m w odległości 25 m od granicy nie będzie wpływało na sposób zagospodarowania i możliwości korzystania z działek skarżących. Skarżący ograniczenia możliwości korzystania ze swoich nieruchomości upatrują w związanym z korzystaniem z obiektów sportowych hałasem, zanieczyszczeniem powietrza. W ocenie Sądu powyższe nie uzasadnia przyjęcia, iż interes prawny skarżących został przedmiotową uchwałą naruszony. W szczególności wskazać należy, iż w § 5 uchwały wprowadzono nakaz zachowania, z zastrzeżenie § 18, określonych przepisami odrębnymi poziomów hałasu w środowisku. Ponadto podkreślić należy, iż kontrolowany plan miejscowy zakłada powstanie zieleni izolacyjnej wzdłuż obszaru oznaczonego symbolem US. Również nie można uznać, iż "poczucie estetyki" skarżących może mieć wpływ na ocenę ich interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały do Sądu. W tym stanie rzeczy, Sąd wobec uznania, iż przedmiotowa uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących, działając na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił. ja