IV SA/Po 248/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann ( spr ) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] marca 2008 r. S. N. (dalej: "Inwestor" lub "Skarżący") zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] o wydanie pozwolenia na użytkowanie, stanowiącego jego własność, pawilonu wystawienniczego dla samochodów osobowych na nieruchomości położonej w [...]. Inwestor wskazał, że pawilon został wybudowany zgodnie z dokumentacją techniczną i wydanym na jej podstawie pozwoleniem na budowę – decyzją [...] (dalej: "Decyzja PnB"). Pawilon został dopuszczony do użytkowania na podstawie decyzji [...] o pozwoleniu na użytkowanie, w której określono trzyletni termin tego użytkowania (dalej: "Decyzja PnU"). W związku z powyższym zaistniała potrzeba zwrócenia się z niniejszym wnioskiem o pozwolenie na dalsze użytkowanie. Zdaniem Wnioskodawcy brak jest jakichkolwiek przeszkód do uznania przedmiotowego pawilonu za obiekt w pełni zdatny do użytkowania na czas nieokreślony. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") – działając na podstawie art. 59 ust. 5 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 2–3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; dalej: "Prawo budowlane", w skrócie: "p.b.") – odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego pawilonu. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wniosek Inwestora nie może zostać uwzględniony, bowiem w obrocie prawnym w dalszym ciągu pozostaje ostateczna Decyzja PnB zezwalająca na wybudowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, w której organ administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z art. 36 ust. 1 p.b., określił ten obiekt jako tymczasowy, ustalając czas jego użytkowania na okres 3 lat. Decyzja ta i wynikający z niej termin użytkowania wiążą strony oraz organy administracji publicznej. Inwestor podejmował bezskuteczne próby wzruszenia tej decyzji. PINB podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, umieszczenie w decyzji o pozwoleniu na budowę terminów, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2–3 p.b., skutkuje powstaniem obowiązku rozbiórki takiego obiektu budowlanego z mocy prawa. W świetle powyższego nie można uwzględnić wniosku Inwestora o wydanie pozwolenia na dalsze użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, gdyż jego sytuacja prawna w zakresie dalszego użytkowania jest uregulowana i klarowna – obiekt podlega obowiązkowi rozbiórki. Organ I instancji nadmienił, że z akt sprawy wynika, iż Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent Miasta") prowadzi postępowanie egzekucyjne zmierzające do wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego pawilonu, na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. Od opisanej decyzji PINB odwołanie złożył Inwestor, zarzucając naruszenie obowiązku zebrania pełnego materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, tj. naruszenie art. 7 art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu albo uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że decyzją [...] ustalającą warunki zabudowy (dalej: "Decyzja WZ") Prezydent Miasta zmienił sposób użytkowania przedmiotowego pawilonu z okresu tymczasowego na okres stały. Decyzja ta jest ostateczną i pozostaje w obrocie prawnym. Skarżący podkreślił, że zamieszczenie w Decyzji PnB postanowienia o tymczasowym charakterze budynku było podyktowane wyłącznie ustaleniami ówcześnie obowiązującego planu miejscowego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Obecnie, wobec braku planu miejscowego, zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu ustalona w Decyzji WZ winna być brana pod uwagę przy udzielaniu pozwolenia na użytkowanie. Nadto należy uwzględnić, zdaniem Inwestora, że przedmiotowy obiekt został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, stąd Inwestor nie powinien być gorzej traktowany niż osoba, która dopuszcza się samowoli budowlanej, i która może następnie ubiegać się o legalizację takiej samowoli. Skarżący wskazał, że w okolicznościach sprawy rozbiórka pawilonu, który nigdy nie był "tymczasowym obiektem budowlanym" w rozumieniu art. 3 ust. 5 p.b., byłaby aktem godzącym w konstytucyjnie chronione prawo własności oraz w zasadę zaufania do Państwa i tworzonego przezeń prawa (art. 2 Konstytucji RP). Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB") – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB. Uzasadniając napisał, że Prezydent Miasta w Decyzji PnB określił czas użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego na okres 3 lat. Następnie decyzją z dnia 24 maja 2007 r. tenże organ odmówił zmiany Decyzji PnB. Rozstrzygnięcie to zostało ostatecznie zaakceptowane przez Wojewodę Wielkopolskiego (dalej: "Wojewoda"), który decyzją z dnia [...] maja 2011 r. – utrzymaną w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. – odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2007 r. W rezultacie Decyzja PnB nadal pozostaje w obrocie prawnym, wiążąc zarówno strony, jak i organy administracji publicznej. W ocenie organu odwoławczego PINB słusznie zauważył, że umieszczenie w pozwoleniu na budowę terminów przewidzianych art. 36 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b. skutkuje powstaniem obowiązku rozbiórki danego obiektu po ich upływie. Jako że Decyzja PnB wciąż pozostaje w obrocie prawnym, to przedmiotowy obiekt budowlany w dalszym ciągu podlega przewidzianemu w niej nakazowi rozbiórki. Nie jest zaś możliwe wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu podlegającego takiemu nakazowi. Odnosząc się do zarzutów odwołania WWINB wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w oparciu o przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiera ustalenia wiążące organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub decyzję zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie zobowiązuje natomiast organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Inwestor, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez (1) nie zebranie całego materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie oraz (2) dokonanie ustaleń sprzecznych z treścią materiału dowodowego zebranego w sprawie, a także art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. przez (3) nie odniesienie się do podniesionej przez Skarżącego kwestii dotyczącej możliwości legalizacji obiektu oraz nie wskazanie argumentów przemawiających za trafnością stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że wydana przez Prezydenta Miasta Decyzja WZ – zmieniająca sposób (czasokres) użytkowania przedmiotowego obiektu z okresu tymczasowego na stały – nie zobowiązuje organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Na tej podstawie Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi napisał, że przy rozpatrywaniu sprawy organy nie zebrały całego materiału dowodowego, gdyż pominęły decyzję WWINB z dnia [...] października 2006 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność Decyzji PnU udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego pawilonu na okres 3 lat. W powołanej decyzji WWINB wskazano, że przepisy Prawa budowlanego nie przewidywały i nadal nie przewidują wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na okres tymczasowy. Zatem, zdaniem Skarżącego, skoro wyłączną przyczyną stwierdzenia nieważności Decyzji PnU było zawarcie w niej zastrzeżenia, iż została wydana "na okres 3 lat", to uprawnione jest twierdzenie, że została ona następnie wyeliminowana z obrotu jedynie w tej części, w jakiej zawierała zapis o 3-letnim okresie. Dalej Skarżący zarzucił, że organ II instancji, rozpatrując sprawę ponownie, dokonał ustaleń sprzecznych z treścią materiału dowodowego. Przyjął bowiem, że w Decyzji PnB zostały określone – zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 3 p.b. – terminy: czasu użytkowania przedmiotowego obiektu na okres 3 lat oraz jego rozbiórki. Tymczasem w decyzji tej, w części określającej warunki pozwolenia na budowę, w punkcie 2 ("czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych") oraz w punkcie 3 lit. b ("termin rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych") wpisano: "nie dotyczy". Wprawdzie w pkt 6 Decyzji PnB zapisano, że "[p]o upływie okresu tymczasowości, należy obiekt rozebrać własnym staraniem i na własny koszt, a teren uporządkować i zagospodarować zielenią", jednakże zapisu tej treści nie można uznać za ustalenie terminu rozbiórki, skoro nie określa on początkowego terminu, od którego należy liczyć okres "upływu tymczasowości", w szczególności w sytuacji, gdy walory techniczne obiektu spełniają wszelkie wymogi właściwe dla obiektów o przeznaczeniu na długotrwałe użytkowanie. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wskazując, że z akt wszystkich organów badających sprawę przedmiotowego obiektu wynika jasno, że Inwestorowi udzielono pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu na okres 3 lat, zatem rozbiórka winna być przeprowadzona po upływie okresu tymczasowości, czyli po upływie 3 lat, na które zostało udzielone pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przystępując do tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji WWINB należy stwierdzić, że, wbrew zarzutom skargi, organy administracji w dostatecznym stopniu zebrały i rozważyły materiał dowodowy niezbędny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zresztą, jak wynika z pism procesowych stron, istotne dla sprawy okoliczności faktyczne nie są pomiędzy stronami sporne. Rozbieżności dotyczą bowiem w istocie jedynie interpretacji tych faktów, w szczególności oceny skutków prawnych zapadłych w sprawie decyzji administracyjnych (w szczególności Decyzji PnB, Decyzji PnU i Decyzji WZ). I tak, jest poza sporem, że w obrocie prawnym pozostaje Decyzja PnB zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę "tymczasowego pawilonu wystawienniczego samochodów osobowych na okres 3 lat" na przedmiotowej działce. W świetle tak jednoznacznego sformułowania decyzji, wywody skargi dotyczące braku odrębnego wypełnienia przez organ administracji niektórych rubryk (punktów) tejże decyzji – tj. punktu 2 ("czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych") oraz punktu 3 lit. b ("termin rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych") – są bezzasadne. Sąd podkreśla, że użycie przez organ sformułowania "nie dotyczy" oznacza wyłącznie wolę odstąpienia przez organ od wpisu treści do konkretnej rubryki (punktu) sentencji decyzji. W szczególności nie oznacza zaś wyeliminowania czasowości decyzji, co zdaje się sugerować pełnomocnik w skardze. Wyraźnym potwierdzeniem takiej woli organu administracji jest zamieszczenie w ostatnim punkcie sentencji decyzji (tj. w punkcie 6) sentencji decyzji postanowienia, że "[p]o upływie okresu tymczasowości, należy obiekt rozebrać własnym staraniem i na własny koszt, a teren uporządkować i zagospodarować zielenią". Sąd podkreśla, że nawet bez tego postanowienia intencja organu byłaby jednoznaczna i nie budziłaby wątpliwości – zostało wydane pozwolenie na budowę obiektu tymczasowego. W niniejszej sprawie nie mogły również odnieść skutku celowościowe argumenty skargi, dotyczące wysokich walorów technicznych wybudowanego obiektu. Sprawa dotyczy bowiem kontroli decyzji odmownie załatwiającej wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie – z powodu tymczasowości, nie zaś z powodu jego stanu technicznego. Zasadnie więc organy administracji nie rozważały kwestii stanu technicznego obiektu. Organy administracji trafnie wskazały, że określenie w pozwoleniu na budowę terminu, na jaki ma zostać wzniesiony dany obiekt budowlany, skutkuje, po upływie tego terminu, powstaniem obowiązku jego rozbiórki. Sąd w pełni podziela pogląd, że obiekty budowlane wzniesione na okres czasowy podlegają rozbiórce z mocy prawa, ze względu na upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę (tak trafnie wyrok WSA w Warszawie z 07.08.2008 r., VII SA/Wa 866/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Dopóki zaś dany obiekt budowlany objęty jest nakazem rozbiórki (na podstawie decyzji albo z mocy prawa) – lub choćby prowadzone jest postępowanie w sprawie o rozbiórkę – niedopuszczalne jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie takiego obiektu (por.: wyrok NSA z 05.10.1998 r., IV SA 1853/97, LEX nr 43780; wyrok NSA z 03.09.2002 r., IV SA 2805/01/, LEX nr 76686; wyrok WSA w Krakowie z 14.05.2004 r., II SA/Kr 537/00, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 31). W niniejszej sprawie Decyzja PnB została wydana w 2001 r., na okres 3 lat. Z akt sprawy wynika, że budowa przedmiotowego pawilonu została zakończona w 2002 r. W tym samym roku wydana została także Decyzja PnU, udzielona również na okres 3 lat, przy czym dywagacje strony Skarżącej, jakoby decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego jedynie w części dotyczącej określenia terminu, są całkowicie nieuprawnione, a to wobec dostatecznie jasnego sformułowania rozstrzygnięcia decyzji WWINB z dnia [...] października 2006 r., stwierdzającej nieważność Decyzji PnU. W konsekwencji jest poza sporem, że wskazany w Decyzji PnB, jak i w Decyzji PnU, trzyletni okres "tymczasowości" już dawno upłynął. Zatem Skarżący nie może teraz zasadnie zarzucać, że właściwe organy administracji dążą do doprowadzenia przedmiotowej nieruchomości do stanu zgodnego z prawem (poprzez egzekucję obowiązku rozbiórki), oraz że w związku z powyższym odmawiają wydania decyzji o pozwoleniu na (dalsze) użytkowanie. Dla takiej decyzji w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak bowiem, jak to już wyżej wskazano, podstawy prawnej. Skarżący zarzucił ponadto, że organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii legalizacji obiektu. W związku z tym Sąd wskazuje, że przedmiot niniejszej sprawy został zakreślony przez Inwestora we wniosku z dnia [...] marca 2008 r., który bez wątpienia dotyczył wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu "[s]tosownie do art. 55 ust. 1 pkt 1" p.b. (powinno być: "art. 55 pkt 1" p.b.), a nie jego "legalizacji". Organy administracji były tak sformułowanym wnioskiem związane. Co więcej, nawet w treści odwołania nie sposób doszukać się wyraźnego żądania "zalegalizowania" przedmiotowego obiektu. Znalazło się w nim jedynie stwierdzenie, że Inwestor nie powinien być traktowany gorzej niż osoba, która dopuszcza się samowoli budowlanej. Niniejsza sprawa dotyczy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a w jej ramach nie bada się z urzędu, czy możliwa jest legalizacja obiektu. Jeżeli zamiarem Skarżącego było wszczęcie postępowania legalizacyjnego, powinien wystąpić ze stosownym wnioskiem. Sprawa legalizacji (samowoli budowlanej) oraz pozwolenia na użytkowanie są bowiem rodzajowo odrębnymi sprawami (por. wyrok NSA z 13.10.2010 r., II OSK 1586/09, CBOSA). Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w obu wydanych w sprawie decyzjach istotnych uchybień, które uzasadniałyby ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. MZ