IV SA/Po 25/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) po rozpoznaniu dnia 5 marca 2019 na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu M.S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr. [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; zwanej dalej "k.p.a."), w związku z art. 12 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474), zwanej dalej "specustawą drogową", po rozpatrzeniu odwołania M. S., od decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2018 r. nr. [...] uchylił tą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. [...] Starosta [...] ustalił na rzecz M. S. odszkodowanie w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną w ewidencji gruntów: arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zajętą pod drogę publiczną oraz zobowiązał Zarząd Powiatu [...], do zapłaty przedmiotowego odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W wyniki rozpoznania odwołania od ww. decyzji Starosty, Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Dalej Wojewoda wskazał, że wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 507/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił ww. decyzję z dnia [...] marca 2018 r. Wojewoda przytoczył fragmenty uzasadnienia wyroku, w którym Sąd wskazał, że w oparciu o zebrany materiał dowodowy nie sposób jednoznacznie zweryfikować prawidłowości ustaleń rzeczoznawcy majątkowego w zakresie przeznaczenia wycenianej nieruchomości pod aktywizację gospodarczą. Z żadnego z dokumentów nie wynika jak przedstawia się ustalone przez rzeczoznawcę przeznaczenie terenów objętych działką nr [...]. Okoliczność ta powinna zostać przez organ w porozumieniu z rzeczoznawcą wyjaśniona i udokumentowana, tak aby operat w tym zakresie poddawał się kontroli. Powinna również zostać wyjaśniona z rzeczoznawcą majątkowym sprawa cen transakcyjnych w przypadku nieruchomości nabytych pod drogi publiczne. W tym zakresie operat jest niespójny, bowiem z jednej strony a priori kwestionuje się wiarygodność transakcji zawartych na rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, a następnie przystąpiono do wyceny z wykorzystaniem takich cen. Ponadto nie zweryfikowano czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sprawie doszło również do naruszenia art. 7 i 8, a także art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do kwestii wydania nieruchomości w trybie art. 18 ust. 1c specustawy drogowej oraz nie odniósł się do, poruszonej w odwołaniu, kwestii naruszenia w sprawie zasady korzyści. Uzasadniając konieczność uchylenia decyzji Starosty i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewoda wyjaśnił, że operat szacunkowy sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] lipca 2017 r. i przekazany Staroście [...] przy piśmie z [...] listopada 2017 r. (data wpływu: [...] listopada 2018 r.). Wobec powyższego zdaniem Wojewody operat ten nie może stanowić aktualnie dowodu w przedmiotowej sprawie z uwagi na utratę ważności. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Powyższy operat stracił ważność z dniem [...] lipca 2018 r. Przy ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy Starosta powinien zlecić rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie nowego operatu szacunkowego określającego wysokość odszkodowania przysługującego M. S. za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną w ewidencji gruntów: arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zajętą pod drogę publiczną, uwzględniającego w pełnym zakresie uwagi zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 507/18. Ponadto przy ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy Starosta winien jednoznacznie zweryfikować czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., ustalić (poprzez zebranie wiarygodnych dokumentów), czy przedmiotową nieruchomość wydano w trybie art. 18 ust. 1c specustawy drogowej oraz prowadzić postępowanie z zachowaniem zasad określonych w art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz winien wydać stosowną decyzję w okresie 12 miesięcy od daty sporządzenia nowego operatu szacunkowego, zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. M. S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od ww. decyzji Wojewody zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy i wniosła o uchylenie tej decyzji. Zdaniem wnoszącej sprzeciw, jeżeli organ pierwszej instancji nie reaguje na kolejne uchylanie swoich orzeczeń i wydaje ponownie decyzję w sposób istotnie naruszającą przepisy prawa, organ odwoławczy ponownie merytorycznie rozpatrujący sprawę, zobowiązany jest usunąć naruszenia przepisów prawa materialnego, których dopuszcza się organ pierwszej instancji i wydać decyzję reformatoryjną. Wskazała, że stosownie do brzmienia art. 12 ust. 4b specustawy drogowej decyzję o ustaleniu odszkodowania należy wydać w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, W tej sprawie decyzja lokalizacyjna stała się ostateczną z dniem [...] czerwca 2014 r., zatem decyzję o ustaleniu odszkodowania należało wydać do dnia [...] lipca 2014 r. Natomiast wypłata należności powinna nastąpić w ciągu 14 dni od dnia, w którym ostateczną stała się decyzja ustalająca odszkodowanie. Do dnia dzisiejszego nie nastąpiło ustalenie odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Określony przez organ termin wydania ponownej decyzji w okresie 12 miesięcy od daty sporządzenia nowego operatu szacunkowego oznacza lekceważenie zasady szybkości postępowania. Orzeka wskazał na konieczność o sporządzeniu przez organ I instancji czwartego kolei już operatu szacunkowego, nie biorąc pod uwagę zasad ekonomiki procesowej. Skarżąca w trakcie prowadzonego postępowania zgłosiła organowi swoje uwagi z których wynika, że domaga się ona odszkodowania z uwzględnieniem ustaleń, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego (zasada korzyści). M. S. podniosła również, że organ drugiej instancji nie wykazał, iż wady operatu są tego rodzaju, że konieczne jest de facto sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Skala i charakter wad nie wyklucza bowiem uzupełnienia ww. operatu w trybie art.136 k.p.a. Tym samym, wobec braku istotnej wadliwości podstawowego dowodu w niniejszym postępowaniu, niezasadne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. Przed przystąpieniem do oceny zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; zwanej dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda jako zasadniczą przesłankę wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. wskazał konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego służącego określeniu wysokości odszkodowania przysługującego M. S.. Konieczność sporządzenia nowego operatu Wojewoda upatrywał natomiast w okoliczności utraty ważności dotychczas sporządzonego opracowania. Niewątpliwie w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Zatem w sytuacji gdy organ drugiej instancji uzna, iż w sprawie zachodzi konieczność sporządzenia operatu na nowo, koniecznym jest zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Pogląd, że potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. potwierdza również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroku z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. II OSK 1756/06, z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. I OSK 175/09,z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4132/18 oraz z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 4292/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niniejsza sprawa dotyczy odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa przez Powiat [...] na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę [...]. Decyzja ta została wydana na podstawie specustawy drogowej, która w art. 12 ust. 5 w zakresie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.; zwanej dalej "u.g.n."). Z kolei zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy, służący ustaleniu wartości nieruchomości, może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] lipca 2017 r. Zatem, jak wskazał to Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w dniu orzekania przez organ odwoławczy operat ten utracił ważność Wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda całkowicie pominął jednak treść art. 156 ust. 4 u.g.n., który przewiduje, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Uchylając decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2018 r. Wojewoda nawet nie rozważył możliwości zwrócenia się do autora operatu szacunkowego w celu potwierdzenia jego aktualności. W konsekwencji uznać należało, że decyzja o uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia została przez Wojewodę podjęta przedwcześnie. Wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda powinien był mieć na uwadze fakt, iż poprzednia decyzja organu odwoławczego została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 507/18. Konieczność uchylenia decyzji dnia [...] marca 2018 r. wynikała z dostrzeżonych przez Sąd braków wykorzystanym w sprawie operacie szacunkowym. W uzasadnieniu wyroku Sąd w sposób szczegółowy przedstawił uchybienia dostrzeżone w operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2017 r. Jednocześnie Sąd w sposób jednoznaczny przedstawił wskazania co do dalszego postępowania. Co istotne Sąd uchylając tylko decyzję organu odwoławczego nie wykluczył możliwości uzupełnienia stwierdzonych braków w toku postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a. Stanowiskiem wyrażonym w tym wyroku Wojewoda był związany na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 poz 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zdaniem Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę Wojewoda dostrzegając okoliczność upływu 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu szacunkowego powinien w toku ponownie prowadzonego postępowania w pierwszej kolejności wystąpić do autora operatu szacunkowego z dnia [...] lipca 2017 r. o potwierdzenie aktualności tego operatu. W sytuacji w której rzeczoznawca potwierdziłby aktualność operatu obowiązkiem Wojewody byłoby zwrócenie się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie wszystkich wątpliwości co do treści operatu, na które uwagę zwrócił Sąd w wyroku z dnia 30 sierpnia 2018 r. Dopiero ewentualna negatywna ocena tak uzupełnionego operatu lub też brak zgody rzeczoznawcy na potwierdzenie aktualności operatu, uzasadniałoby wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji z uwagi na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. niezbędnym było uchylenie zaskarżonej decyzji. Tym samym ponownie prowadząc postępowanie Wojewoda obowiązany będzie w pierwszej kolejności zwrócić się do autora operatu szacunkowego z dnia [...] lipca 2017 r. o potwierdzenie jego aktualności. Następnie w przypadku potwierdzenia aktualności operatu Wojewoda obowiązany będzie do wykonania wytycznych wynikających z wyroku tutejszego Sądu z dnia 30 sierpnia 2018 r. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151a p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postepowania stanowiących równowartość uiszczonego wpisu.