IV SA/Po 253/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant Sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 marca 2009 r. . sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...]" w P. - A. K. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza na rzecz adwokata J. M. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) zł podwyższone o kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) zł stawki podatku od towarów i usług przewidzianej dla tego rodzaju czynności - łącznie 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. /-/ B. Popowska /-/ M. Dybowski /-/ E. Makosz-Frymus Decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...].12.2007 r. nr [...] nakazano A. K. prowadzącemu Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]": 1. zapewnić stały dopływ bieżącej wody z sieci wodociągowej 2. doprowadzić do właściwego stanu sanitarno- higienicznego ściany w pomieszczeniach sklepu 3. doprowadzić do właściwego stanu sanitarno- higienicznego posadzki na zapleczu sklepu 4. zapewnić personelowi sklepu możliwości korzystania z ubikacji. A. K. obciążono również kosztami kontroli w wysokości 206,90 zł. Dnia [...].02.2008 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny wystąpił do przedsiębiorstwa wielobranżowego "[...]" z upomnieniem, wzywając do wykonania obowiązków wynikających z powyższej decyzji, oraz wezwał do zapewnienia w ciągu siedmiu dni stałego dopływu bieżącej wody z sieci wodociągowej. Decyzją z [...].02.2008 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. obciążył Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" kosztami kontroli w wysokości 127,30 zł. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 25.02.2008 r. przeprowadzono kontrolę sanitarną w celu sprawdzenia, czy niezgodności ujęte w decyzji nr [...] z dnia [...].12.2007 r. zostały usunięte. W tym stanie rzeczy- organ w oparciu o przepisy art. 75 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225) oraz Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 04.02.2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez Organy Inspekcji Sanitarnej jest zobowiązany do obciążenia kosztami kontroli. Organ pouczył A. K. o przysługującym mu prawie jak i terminie w jakim może złożyć odwołanie. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, Skarżący odebrał "decyzję + upomnienie" 10 marca 2008 r. Dnia 26 marca 2008 r. A. K. wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. i od decyzji wcześniej wydanych oraz wszelkich pism wraz z protokołami przeze niego podpisanymi. W piśmie odwoławczym Skarżący wskazał, iż do końca 2007 r. był i nadal jest chory, w związku z tym nie był w stanie zapoznać się z treścią licznych pism oraz ustosunkować się do nich. Odwołujący podał, że obecnie działa jednoosobowo. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. po rozpoznaniu odwołania od decyzji płatniczej z [...].02.2008 r. oraz decyzji merytorycznej z dnia [...].12.2007 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając krótko swoją decyzję organ stwierdził przekroczenie 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania. Na powyższe postanowienie A. K. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił niezgodność z prawem, a nadto podał, że jego sklep to 28 m- i wszystko jest prawidłowo zorganizowane. Jego "czynności formalne", jak i "poczynione kroki" są zgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc jednocześnie, iż skarga w żadnym punkcie nie odnosi się do treści zaskarżonego postanowienia i dlatego jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej p.p.s.a.), Sąd wydaje przy tym rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w granicach sprawy w której skarga została wniesiona. Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według powyższych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada przepisom prawa i podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stosownie do tego zaznaczyć też trzeba, że przedmiotem rozważań Sądu w niniejszym postępowaniu nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem w przedmiocie nakazów skierowanych do Skarżącego oraz obciążenia Go kosztami kontroli przeprowadzonej w Przedsiębiorstwie Wielobranżowym "[...]", lecz zagadnienia związane z zaistnieniem przesłanki uchylenia zaskarżonego postanowienia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że regulacje prawne w zakresie postępowania administracyjnego realizują konstytucyjną zasadę prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). W myśl art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)- zwanej dalej K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie do jednej instancji. W przypadku pisemnej formy załatwienia sprawy, tj. sporządzenia decyzji w formie pisemnej, zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zgodnie zaś z art. 134 K.p.a., niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia skutkuje wydaniem przez organ w tym przedmiocie postanowienia, które jest ostateczne. Zamyka ono tym samym drogę do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy jest stwierdzenie, że odwołanie w sprawie jest dopuszczalne oraz, że zachowany został termin do jego wniesienia. Organ, dokonując ustaleń w tym zakresie, winien przy tym wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny. Jedną z okoliczności mających wpływ na ocenę w zakresie zachowania terminu do wniesienia odwołania, jest przywrócenie tego terminu. Instytucja przywrócenia terminu do dokonania czynności w postępowaniu administracyjnym uregulowana została w art. 58 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem możliwe jest, na wniosek strony, przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w przypadku gdy spełnione zostaną określone w art. 58 K.p.a. przesłanki. Stosownie do tego, dokonując wstępnej oceny w zakresie zachowania terminu do wniesienia odwołania, organ obowiązany jest w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Tym samym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie może nastąpić przed ostatecznym rozpatrzeniem wniosku strony o przywrócenie tego terminu. Przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego wyłącza zatem stwierdzenie uchybienia temu terminowi oraz możliwość wydania postanowienia o którym mowa w art. 134 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2000 r., SA/Sz 565/00 System Informacji Prawnej LEX nr 41620.; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999 r., SA/Sz 306/98 System Informacji Prawnej LEX nr 36136). Ważne też jest, by w przypadku strony występującej bez pełnomocnika, organy pouczały strony o ich prawach. W niniejszej sprawie, Strona wniosła odwołanie własnoręcznie sporządzone. Z akt sprawy nie wynika, jaką drogą, a więc i kiedy zostało wniesione odwołanie. Organ I instancji wskazał, że odwołanie "złożono dnia 26.03.08" - k- 5, a organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia stwierdza, że odwołanie "wniesiono za pośrednictwem PPIS w P. w dniu 26.03.2008 ("pieczątka na kopercie"). Istotne też jest, że Skarżący w odwołaniu podniósł okoliczności, które mogły mieć związek z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania: choroba i jednoosobowe prowadzenie przedsiębiorstwa, a Organ do nich się nie odniósł. Tymczasem, stosownie do art. 9 k.p.a. organ ten powinien pouczyć Odwołującego się o treści art. 58 i 59 § 2 k.p.a.(wyrok WSA w Warszawie z 29.03.2007 r.- sygn. akt VI SA/Wa 2245/06), oraz dopytać, czy intencją Jego jest uzyskanie orzeczenia o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. W przedmiotowej sprawie zaskarżonym postanowieniem stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji płatniczej i merytorycznej. Organ w ogóle nie wziął pod uwagę okoliczności wskazanych przez Odwołującego się, tym samym w przedmiotowej sprawie nie orzeczono w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W lakonicznym uzasadnieniu postanowienia, organ ograniczył się do stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione po upływie 16 dni od doręczenia decyzji płatniczej oraz 77 dni od dnia doręczenia decyzji merytorycznej. Zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Paragraf 2 tegoż artykułu stanowi, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W świetle przytoczonego przepisu, warunkiem przywrócenia uchybionego terminu do dokonania określonej czynności jest spełnienie się łącznie czterech przesłanek. Stosownie, do art. 58 § 2 K.p.a. organ odwoławczy, rozpoznający wniosek o przywrócenie terminu, winien ustalić czy spełnione zostały łącznie wszystkie cztery przesłanki, o których stanowi art. 58 § 1 i 2 K.p.a., a mianowicie czy strona wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu, czy wniosek ten został wniesiony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, czy jednocześnie z wniesieniem wniosku została dopełniona czynność, dla której określony był termin (w tym wypadku wniesienie odwołania) oraz czy strona uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia pod kątem prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 58 K.p.a stwierdzić należy, iż organ administracji publicznej nie poddał wszechstronnej analizie i ocenie złożony przez skarżącego wniosek. Artykuł 58 K.p.a. pozwala na uprawdopodobnienie braku winy, przy czym uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, nie dającym pewności, lecz jedynie wiarygodność twierdzenia o danym fakcie. Musi ono jednak dotyczyć takiego faktu, który wskazuje na niemożliwość dokonania danej czynności z powodu niemożliwych do przezwyciężenia przeszkód. Odnosząc powyższe do wniosku Skarżącego zauważyć należy, iż wskazał On na chorobę jako przyczynę uniemożliwiającą Jemu złożenie odwołania w terminie. Wszak choroba może stanowić przeszkodę w dokonaniu czynności niezależną od chorego. Jednakże sam fakt wskazania na chorobę, nie zwalniał organu, wydającego stosowne postanowienie, z obowiązku podjęcia wszelkich działań, których celem, było dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Sąd ma na myśli podjęcie działań, których efektem będzie potwierdzenie, przez osobę wnioskującą, wiarygodności okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych, jeśli przytoczone okoliczności są mało przekonywujące, bądź lakoniczne i ogólnikowe, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Ocena, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 58 K.p.a. musi bowiem odbywać się z odwołaniem do okoliczności konkretnego przypadku, a jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy (por wyrok NSA 30.XI.2006r., sygn. akt II OSK 1397/05; LEX nr 315129). Reasumując, w okolicznościach tej konkretnej sprawy: organ II instancji, rozpoznając odwołanie skarżącego, zlekceważył okoliczności podane w odwołaniu, które mogłyby uzasadniać wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ zaniechał udzielenia pouczeń, o których mowa w art. 9 kpa i nie poinformował Odwołującego się o wynikających z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. warunkach pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku oraz nie wezwał Go do złożenia stosownych wyjaśnień co do stanu jego zdrowia, czasokresu trwania choroby oraz uprawdopodobnienia, że choroba, na którą powołuje się we wniosku spowodowała niemożność złożenia przez Niego odwołania w terminie, a także, że przy dokonaniu tej czynności nie mógł posłużyć się osobą bliską lub domownikiem i z jakiego powodu. Podobny pogląd wyraził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15.XI.2005r., sygn. akt IV SA/Wa 1708/05; LEX nr 213431. Wszystkie wskazane powyżej okoliczności winny zostać ustalone przy ponownym rozpoznaniu wniosku Skarżącego. Sąd zwraca uwagę organowi, iż rozpoznając odwołanie Skarżącego od decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. i "od decyzji wcześniej wydanych oraz wszelkich pism wraz z protokołami przeze niego podpisanymi," naruszył też podstawowe zasady prawne zawarte w art. 7-11 K.p.a. Organ nie wezwał Skarżącego do uściślenia Jego żądania oraz wyjaśnienia, jakie to wszelkie pisma z protokołami miałyby być przedmiotem odwołania. Zgodnie z treścią art. 127 K.p.a., odwołanie przysługuje stronie od decyzji, a nie od wszelkich pism czy czynności organu. Organ zatem arbitralnie rozpoznał, jednym postanowieniem, odwołanie od dwóch decyzji, ograniczając się do lakonicznego uzasadnienia. W tym stanie rzeczy, wobec treści odwołania wraz z podaniem okoliczności, wskazujących na przyczynę uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, postanowienie organu administracji nie odpowiada prawu. Organ nie dokonał ustalenia wszystkich przesłanek warunkujących możliwość przywrócenia - bądź nie - terminu do złożenia odwołania, o których stanowi art. 58 K.p.a. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ B. Popowska /-/ M. Dybowski /-/ E. Makosz-Frymus