IV SA/Po 254/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi T. P. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zbycia nieruchomości oddala skargę W dniu [...] grudnia 2012 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zbycia nieruchomości. Skargę na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł T. P. zarzucając jej naruszenie prawa, naruszenie jego interesu prawnego i interesu prawnego jego wyborców. Skarżący wskazał, że ważnym powodem złożenia tej skargi jest to, że przy podjęciu tych uchwał pominięto zasady: celowości, rzetelności i zasadności. Skarżący podkreślił, że zaskarżone uchwały godzą w jego i jego wyborców sferę prawną, gdyż sprzedaż tej żwirowni jako jedynej w gminie spowoduje, że znaczna część mieszkańców z uwagi na duże koszty, które będą generowane przez transport z innych daleko oddalonych żwirowni, zaniecha wykonywania remontów budynków. Natomiast konsekwencją nie wykonywania okresowych i niezbędnych remontów będzie zagrożenie zdrowia i życia. Ponadto skarżący podniósł, że art. 45 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi: "Podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa". W ocenie skarżącego tymi przepisami są m.in. obowiązujący statut gminy, którego § 55 pkt. 3 nakłada na Radę niezbędne wymogi projektu uchwały. Skarżący wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie projekt uchwały nie zawiera uzasadnienia, w którym należało wskazać potrzeby podjęcia uchwały oraz informację o skutkach finansowych realizacji uchwały. Skarżąy wskazał, że zaskarżona uchwała wbrew wymogom § 55 pkt. 4 statutu nie była opiniowana przez radcę prawnego. W ocenie skarżącego przy podejmowaniu uchwały Rada naruszyła ponadto art. 7 Kpa art. 8 kpa, art. 9 kpa. Skarżący zwrócił uwagę, że przy podjęciu tych uchwał Rada Gminy, na wniosek Wójta Gminy, całkowicie pominęła potrzeby miejscowego społeczeństwa, które jest biedne i po prostu nie będzie nas stać na zakup żwiru z odległej o ok. 50 km najbliższej żwirowni ze względu na wysoki koszt transportu. Zdaniem skarżącego za podjęciem tych uchwał głosowali radni tylko dlatego, że w tak ważnej sprawie byli niedoinformowani i nie przeprowadzono dyskusji przed podjęciem tych uchwał, a prowadzący obrady wyraźnie zmierzał do szybkiego podjęcia zaskarżonych uchwał. W odpowiedzi na skarge organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że są one ogólnikowe i przez to uniemożliwiają merytoryczną polemikę z nimi. Nic bowiem nie wynika ze stwierdzeń, że uchwała narusza prawo, intores prawny i uprawnienia skarżącego i jego wyborców. Podobnie należy ocenić zarzut skarżącego, że przy podjęciu uchwały pominięto zasady: celowości, zasadności i rzetelności. Organ wskazał również, że zupełnym nieporozumieniem jest zacytowanie przez skarżącego w skardze art. 45 ustawy o samorządzie gminnym i powiązanie tego przepisu z przepisami Statutu Gminy S. ( § 55 pkt 3 i 4 ) oraz z przepisami art. 7, 8 i 9 Kpa. Przywołane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zawierają zasady ogólne, które winny być przestrzegane przez organy administracji publicznej w toku prowadzonych przez nie postępowań administracyjnych sensu stricte. Przedmiotowe przepisy nie mają w ogóle zastosowania dla analizowanej sprawy albowiem Rada Gminy nie prowadziła jakiegokolwiek postępowania. Całkowicie chybionym jest zarzut skarżącego, że obie skarżone uchwały nie były zaopiniowane przez radcę prawnego. Otóż przedmiotowe uchwały jako projekty uchwał zostały zaparafowane przez radcę prawnego zatrudnionego w Urzędzie Gminy, który w ten sposób potwierdził ich zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu. Jedną z takich spraw jest wyrażenie przez radę gminy zgody na zbycie nieruchomości. Rada Gminy S. podejmując w dniu [...] grudnia 2012 r. Uchwałę Nr [...] w sprawie zbycia nieruchomości kierowała się najlepiej pojętym dobrem społeczności lokalnej Gminy S., a do tego Rada działała na podstawie prawa i w granicach prawa. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wskazując, że w dniu [...] marca 2013 r. powziął informację, iż Wójt nie wysłał do Sądu jego skargi. W dniu [...] marca 2013 r. do Sądu wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych. Postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 kwietnia 2013 r. przyznano skarżącemu wnioskowana pomoc. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2013 r. skarżący wskazał, że odpowiedzi na skargę udzielił Wójt, a nie Rada. Ponadto skarżący podniósł, że twierdzenia organu są nieprawdziwe. Skarżący wyjaśnił, że wymienione w skardze przepisy zobowiązują Radę do zachowania określonych procedur. Zdaniem skarżącego sama pieczęć radcy prawnego bez jego opinii na projekcie uchwały "nie jest potwierdzeniem zgodności z prawem projektu". Skarżący zwrócił również uwagę, że z ogłoszenia prasowego wynika, iż żwirowania zostanie sprzedana przed rozpoznaniem skargi przez sąd administracyjny. Na rozprawie w dniu skarżący podtrzymał skargę. Natomiast Przewodniczący Rady wniósł o odrzucenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę prawną wniesioną w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). W pierwszej kolejności wskazać należy, że uchwała w sprawie zbycia nieruchomości jest aktem z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, iż pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej", w rozumieniu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należy interpretować w sposób szeroki. (vide: uchwała NSA z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. akt OPS 3/98, ONSA z 1998 r., z. 4, poz. 109; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OSA 2/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 48; uchwała NSA z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OPS 11/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 52, wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 października 2007 r. sygn. II SA/Ke 510/07, w którym wskazano, że uchwała rady gminy o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości w drodze przetargu jest sprawą z zakresu administracji publicznej i może zostać zaskarżona do sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ONSAiWSA 2010/6/120 Lex 653472). Działalność gmin w odniesieniu do mienia komunalnego, nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się także na przepisach prawa samorządowego. Z tego względu, działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych. Akt organu z zakresu administracji publicznej może zatem pozostawać w związku ze sprawą cywilną i nie wyklucza to administracyjnego charakteru sprawy. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. (sygn. akt I OPS 1/09, LexPolonica nr 2057823) stwierdzono, iż "unormowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.), w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Wynika to stąd, że działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego." Również pozostałe wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do organu w dniu [...] grudnia 2012 r. W przedmiotowej sprawie został również zachowany termin do wniesienia skargi. Jak wynika z akt sprawy odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została doręczona skarżącemu w dniu [...] lutego 2013 r. Zatem termini do wniesienia skargi upływał z dniem [...] marca 2013 r. Tymczasem skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu została wniesiona w dniu [...] lutego 2013 r., a więc z zachowaniem terminu. Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi Sąd jest obowiązany do sprawdzenie czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi. W tym miejscu wskazać należy, że legitymacja do wniesienia skargi na uchwały z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451 nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). Kwestionując uchwałę trzeba zatem dowieść, iż zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z której wywodzi on swój interes prawny. Podsumowując stwierdzić należy, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kpa. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał, by przysługiwało mu oparte na przepisie prawa materialnego uprawnienie, które zostało naruszone poprzez wydanie zaskarżonej uchwały. W tym miejscu wskazać należy, że zaskarżona uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości została wydana w trybie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zdaniem składu orzekającego Uchwała zezwalająca na zbycie nieruchomości gminnej w drodze przetargu nie narusza interesu prawnego podmiotu, który zamierza w przyszłości nabywać żwir wydobywany na działce będącej przedmiotem sprzedaży. Również okoliczności podnoszone przez skarżącego, że mieszkańcy będą zmuszeniu do kupowania żwiru w innych miejscowościach ponosząc przy tym znaczne koszty transportu nie uzasadnia przyznania mu uprawnienia do zaskarżenia uchwały o wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomości do sądu administracyjnego. Uchwała o wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomości nie wpływa na sferę prawną tej osoby, chronioną przepisem prawa materialnego. Uchwała taka nie odnosi się do sytuacji prawnej potencjalnych nabywców żwiru wydobywanej w żwirowni będącej przedmiotem sprzedaży jak również nie kształtuje uprawnień tych osób. Uchwała ta jest ona jedynie oświadczeniem organu gminy, jakim jest rada gminy, wyrażającym zgodę dla innego organu gminy – wójta, na sprzedaż nieruchomości pozostającej w zasobach gminnych. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 13 grudnia 2007 r. II SA/Sz 591/07 - uchwała rady gminy określająca zasady, które nieruchomości i na jakich zasadach mogą być sprzedane, a które powinny zostać mieniem gminy adresowana jest przede wszystkim do organu wykonawczego, stanowi dla niego wskazówkę jakie reguły powinien każdorazowo stosować w bezprzetargowym obrocie gminnymi nieruchomościami w ramach jego kompetencji. Uchwała ta nie jest oświadczeniem woli strony umowy kupna sprzedaży o sprzedaży określonej nieruchomości za określoną cenę, ani nawet przyrzeczeniem zawarcia takiej umowy. (LEX nr 463857). Podsumowując stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał, by wyrażenie przez radę gminy uchwałą zgody na sprzedaż nieruchomości w drodze przetargu wpłynęło na jego własną, indywidualną sytuację prawną, doprowadziło do ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień wynikających z przepisów prawa albo spowodowało nałożenie na niego jakichkolwiek obowiązków. Skoro skarżący nie wykazał, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili jej zaskarżenia jego interesu prawnego, to nie mógł on skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Jak ponosi się w orzecznictwie brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 Ppsa (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1342/04, LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, Lex nr 192482). Skoro skarżący nie mają legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, LEX nr 437511). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzekł jak w sentencji. MZ