IV SA/Po 260/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz S. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/G. Radzicka /-/M. Dybowski Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. o warunkach zabudowy nr [...] (znak: [...]; dalej decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r.), wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 80/2003/717 ze zm., dalej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub upzp) działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku z usługami na parterze, przewidzianej do realizacji na działce [...]. W decyzji wskazano, że wniosek został złożony przez [...]. Teren został określony jako teren zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej z usługami, objęty ochroną konserwatorską. W zakresie linii zabudowy dopuszczono wysunięcie wykusza przed linię zabudowy max. 1,2 m, maksymalna wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu została określona na 70% ze wszystkimi obiektami kubaturowymi włącznie, szerokość elewacji frontowej: od ul. [...] na całą szerokość działki a od ul. [...] z zachowaniem odległości od granic działki nr [...], wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: do 4 kondygnacji nadziemnych, maksymalna wysokość w gzymsie do 11 m, narożnik budynku może być dodatkowo podniesiony o 2 m., dopuszczono budowę 1 kondygnacji podziemnej dla całego terenu. Dach stromy, nachylenie połaci dachowych analogicznie jak w budynku przy ul. [...]. Wskazano, że należy zapewnić miejsca parkingowe w ilości określonej w decyzji. W decyzji określono warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi; dziedzictwa kulturowego i zabytków; dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu wskazano, że dnia [...] sierpnia 2007 r. została przeprowadzona analiza stanu prawnego i faktycznego a także funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren analizowany obejmował nieruchomości położone przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] maja 2008 r. Miejski Konserwator Zabytków określił wytyczne konserwatorskie dla planowanej inwestycji. Wskazano, że decyzja została wydana po uzgodnieniu z Zarządem Dróg [...] (postanowienie z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]) i Miejskim Konserwatorem Zabytków (postanowienie z dnia [...] listopada 2008 r. [...]). Załącznikami do decyzji są wyniki analizy i kopia mapy zasadniczej w skali 1:500. Decyzja, opatrzona stosownym pouczeniem, została przesłana Wnioskodawcy oraz "Stronom (wg rozdzielnika)" (k. 167-172 akt administracyjnych). W zakreślonym terminie, pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. odwołanie "w imieniu współwłaścicieli" złożył S. W. "zarządca notarialny". Nawiązując do w/w decyzji o warunkach zabudowy, podtrzymał w całości swe zastrzeżenia wyrażone we wcześniejszej korespondencji, które dotyczą braku miejsc parkingowych w bezpośrednim otoczeniu planowanej rozbudowy, wysokości do górnego gzymsu i tego, że ewentualna budowa spowoduje zacienienie oficyny ogrodowej i podniesienie poziomu hałasu. Załączył odnalezioną kserokopię przedwojennej dokumentacji architektonicznej obejmującą planowaną, nie realizowaną w wyniku działań wojennych nadbudowę domów położonych przy ul. [...] (k. 177-178 akt SKO). Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] (decyzja z dnia [...] lutego 2009 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium), na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 98/00/1071 ze zm. - dalej kpa) umorzyło postępowanie odwoławcze. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 127 § 1 kpa odwołanie służy stronie. Stronami są jedynie inwestor i właściciele nieruchomości sąsiednich, jeśli wykażą swój interes prawny w takim postępowaniu. Odwołujący się wykonuje jedynie funkcję zarządcy nieruchomością wspólną, którą to funkcję powierzyła Mu wspólnota. Odwołanie złożone przez osobę, która nie jest stroną postępowania jest niedopuszczalne i skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego (k. 180-181 akt administracyjnych). Odpisy decyzji wysłano jedynie: "Administracji Domu S. W."; Prezydentowi Miasta [...] ; [...] (co do Wnioskodawcy brak zwrotki), pominąwszy (bez jakichkolwiek wyjaśnień) pozostałe strony postępowania administracyjnego (akta SKO). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. W. powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu. Dodał nadto, że jest nie tylko zarządcą, ale i współwłaścicielem działki sąsiadującej z posesją przy ul. [...]. Nieruchomość położona przy ul. [...] ma czworo współwłaścicieli: S. i K. małżeństwo W. i ich synów: A. i S. W ich imieniu Skarżący sprawuje zarząd nieruchomością stosownie do zapisu w księdze wieczystej KW nr [...] (k. 2 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie wskazując, że ujawnienie dopiero w skardze, że Odwołujący się jest współwłaścicielem nieruchomości nie ma doniosłości dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Odwołanie złożył bowiem administrujący nieruchomością, nie zaś wspólnota czy reprezentujący ją zarząd (k. 3 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. 1. Zgodnie z art. 3 §1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa) sądowa kontrola decyzji administracyjnej polega wyłącznie na ocenie jej legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej w danym postępowaniu. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). 2. Wykonując zarządzenie Sądu z dnia 21 kwietnia 2009 r. (k. 12 akt sądowych), Skarżący usunął brak formalny skargi, nadsyłając odpisy księgi wieczystej nieruchomości położonej w Poznaniu, przy ul. [...] (k. 19, 26-37 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, co następuje: Z odpisu zwykłego księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...], odzwierciedlającego stan z dnia [...] maja 2009 r. godz. 14.23 wynika, że księga ta została założona przy przepisywaniu księgi wieczystej [...]. Chwila zapisania księgi: [...] kwietnia 2005 r., 15.23. Księga ta dotyczy działki nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...], w której znajdują się trzy wyodrębnione lokale o numerach ksiąg wieczystych: [...][...][...]. Każdy z właścicieli lokalu ma udział wynoszący 1/3 w nieruchomości wspólnej, która stanowi prawo użytkowania wieczystego oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Zarząd nieruchomością wspólną sprawowany jest przez S. W. Umowa odrębnej własności lokali została sporządzona dnia [...] czerwca 1982 r. Z odpisu zwykłego księgi wieczystej nr [...], odzwierciedlającego stan z dnia [...] maja 2009 r. godz. 14.23 wynika, że współwłaścicielami lokalu nr 1, wyodrębnionego na nieruchomości przy ul. [...] , są S. W. W., K. W., A. W. i S. W. Nadto Sąd ustalił, że z kopii mapy zasadniczej, załączonej do decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. wynika, że nieruchomość której decyzja dotyczy, graniczy z nieruchomością, której współwłaścicielami są S. W. W., K. W., A. W. i S. W. Odpisy ksiąg wieczystych zostały sporządzone w przepisanej formie przez powołany do tego Sąd wieczystoksięgowy (k. 19, 26-37 akt sądowych). Kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 pochodzi od właściwego organu i sporządzona została w przepisanej formie (k. 172 akt administracyjnych). Sąd dał wiarę owym dokumentom, bowiem nie były one kwestionowane przez Strony i nie nasunęły Sądowi wątpliwości co do ich autentyczności i wiarygodności (art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 244 i 252 kpc; T. Ereciński w: "Komentarz do kpc" W. Pr. 2006 t. 1 s. 562 uw. 32, 33; postanowienie SN z 27.1.2006 r.- III CK 369/05- OSNC 11/06/187). 3. Obowiązkiem organów obu instancji jest w szczególności dokonanie ustaleń, kto jest stroną postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałym na tle owego przepisu wyrażono pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiący podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Wymaga podkreślenia, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie daje przymiotu strony. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na jej uznanie za stronę. W praktyce interes prawny strony jest ustalany każdorazowo na podstawie norm prawa materialnego, które mogą znaleźć swoje zastosowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej. W kwestii określenia osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 lipca 2007 r. - II OSK 1016/06 (dostępny w Bazie Orzeczeń na stronie internetowej NSA), że stronami w takich sprawach są, co do zasady, właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Jak zauważył NSA w cytowanym wyroku, mogą to być również działki, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, przy czym nie ma miejsca tutaj żaden automatyzm w tej kwestii. Nawet jeżeli działka danej osoby, nie ma wprawdzie bezpośredniej styczności lecz znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora, nie oznacza to każdorazowo, że osobie tej przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej. W każdym takim przypadku należy przeprowadzić stosowną analizę, czy dana osoba ma interes prawny, by uczestniczyć w takim postępowaniu. Podstawą ustaleń w tej materii mogą być w szczególności: odpisy zwykłe ksiąg wieczystych, odpisy prawomocnych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po osobie (osobach) ujawnionej w księdze wieczystej, etc. 4. Z akt administracyjnych załączonych do skargi i z akt sądowo-administracyjnych wynika, że S. W. jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...], bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, dla której została wydana decyzja w sprawie warunków zabudowy nieruchomości. W świetle przytoczonych wyżej wywodów NSA, S. W. jest stroną postępowania w sprawie dotyczącej warunków zabudowy (art. 28 kpa) i tak był traktowany (wraz z żoną K. W.) przez Prezydenta Miasta w toku całego postępowania [...] (k. 37-38, 50b, 86, 96, 125, 132, 135, 142, 147-147v, 154, 170, 177, 185 akt administracyjnych). Zarazem należy wskazać, że pozostali współwłaściciele bezpośrednio sąsiadującej nieruchomości również posiadają przymiot strony postępowania administracyjnego. Odrębną kwestią jest to, czy skorzystają ze swych uprawnień, czy też z tych uprawnień świadomie nie korzystają. Poza sporem zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie jest to, że to organ odwoławczy ma obowiązek przeprowadzenia analizy, czy odwołanie pochodzi od strony, czy od osoby nie mającej tego statusu. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 kpa jedyne stronie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania i to na tym etapie winna mieć miejsce w/w analiza. Powinnością organu odwoławczego, po wypłynięciu odwołania jest wyjaśnienie, czy osoby wnoszące odwołanie posiadają przymiot strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Jeśli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że osoba ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego, to wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wyd. 9, CH Beck 2008 s. 629 nb 10). Jak wynika z akt sprawy tego obowiązku Kolegium zaniechało. Zgodnie z art. 7 kpa to organy administracji publicznej (w tym przypadku Kolegium) w toku postępowania administracyjnego stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Unormowana w tym przepisie zasada prawdy obiektywnej narzuca organowi administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, by ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r. - III ARN 55/94 - OSNAP 7/95/83 "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa)". Zaskarżona decyzja nie zawiera tak rozumianych ustaleń. Jeśli organ odwoławczy nabrał wątpliwości, czy Odwołujący się - traktowany przez organ I instancji jako strona - ma przymiot strony w postępowaniu odwoławczym, ma obowiązek ustalić w trybie przewidzianym w kpa, że osoba ta jest, bądź nie jest stroną. W niniejszej sprawie Odwołujący się podał, że działa "w imieniu współwłaścicieli" i jest "zarządcą notarialnym" (k. 177 akt SKO), zatem Kolegium winno było wezwać Odwołującego się do wykazania, że jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul [...], bądź do wykazania, że jest pełnomocnikiem współwłaścicieli (art. 33 § 1 i 2 kpa). Zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa). Powyższe naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). 5. Nawiązując do wywodów Skarżącego w trakcie rozprawy Sąd wskazuje, że istotnie w aktach administracyjnych sprawy znajduje się ostemplowana przez Pocztę Polską przesyłka adresowana do D. J., mająca zawierać decyzję o warunkach zabudowy. Na potwierdzeniu odbioru jest zaznaczona kwestia "nie doręczyłem pisma z powodu śmierci adresata" wraz z datą i popisem doręczającego (k. 178 akt administracyjnych). Uszło uwagi organów obu instancji, że już na przesyłce z dnia [...] listopada 2007 r. do D. J. znalazła się adnotacja S. W. "ZGON"; podobnie na przesyłce z dnia [...] stycznia 2009 r. doręczyciel zaznaczył kwestię "nie doręczyłem pisma z powodu śmierci adresata", opatrzywszy ją datą i podpisem (k. 98, 192 akt administracyjnych). Na organie administracji będzie ciążył obowiązek wyjaśnienia czy D. J. żyje, a jeśli nie, to kiedy zmarła (np. przez uzyskanie odpisu skróconego aktu zgonu). Należy mieć na uwadze, że śmierć strony, w świetle postanowień art. 97 § 1 pkt 1 kpa nie nakłada na organ administracji bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku. Zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1 kpa jest obligatoryjne tylko wówczas, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu. Osoby powiadomione mogą legitymować się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po osobie nieżyjącej, omyłkowo traktowanej dotychczas jako strona. 6. Jedynie na marginesie należy podnieść, że doręczenie pisma obojgu małżonkom jedną przesyłką, jest sprzeczne z art. 40 kpa (wyrok NSA z dnia 29.5.2003 r.- II SA/Gd 1735/00) chyba, że jeden z małżonków udzieliłby drugiemu pełnomocnictwa (co jest ze wszech miar celowe z uwagi na ekonomię procesową). W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym K. W., A. W. i S. W., udzielili pisemnego upoważnienia S. W. "do podejmowania w naszym imieniu wszelkich działań dotyczących ustalenia warunków zabudowy na sąsiadującej z naszą nieruchomością posesji położonej przy ul. [...]" (k. 25 akt sądowych). Pełnomocnictwo to będzie skuteczne także w dalszym postępowaniu administracyjnym (art. 33 § 1 i 2 w zw. z art. 40 § 2 kpa). 7. W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym ocenie Sądu podlegała wyłącznie decyzja Kolegium o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta Poznania decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] pozostaje poza granicami tego postępowania. Uprawomocnienie się niniejszego wyroku spowoduje to, że Kolegium będzie obowiązane wyjaśnić zagadnienia udziału poszczególnych stron w postępowaniu, a następnie rozpoznać złożone odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy, zapewniając w ten sposób merytoryczne skorzystanie przez Skarżącego z dwuinstancyjnego toku postępowania administracyjnego (art. 15 kpa). Dopiero po merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji możliwe jest ewentualne zaskarżenie decyzji organu odwoławczego do sądu administracyjnego przez stronę, niezadowoloną z rozstrzygnięcia. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ G. Radzicka /-/ M. Dybowski j.a.