IV SA/Po 262/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Budzyniu z dnia 21 czerwca 2022 r. nr XXXIII/358/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Nowa Wieś Wyszyńska 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Budzyniu na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda Wielkopolski pismem z 13 marca 2024 r. wniósł skargę na uchwałę nr XXXIII/358/2022 Rady Miejskiej w Budzyniu z dnia 21 czerwca 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Nowa Wieś Wyszyńska (dalej: uchwała). Uchwała została zaskarżona w części. Kierując się art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.) Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części, to jest w zakresie współrzędnych wskazanych na załączniku graficznym nr 3 do uchwały, ze względu na istotne naruszenie prawa. Organ wniósł również o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Uzasadniając skargę Wojewoda podniósł, że na sesji w dniu 21 czerwca 2022 r. Rada miejska w Budzyniu podjęła ww. uchwałę, której podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej: u.p.z.p.). W wyniku analizy uchwały w zakresie zgodności z ustawą, w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda stwierdził, iż zakresem planu objęto tereny, które wykraczają poza obszar dopuszczony przez Radę Miejską w Budzyniu w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, tj. załącznik nr 3. W toku postępowania nadzorczego organ pozyskał wyjaśnienia Burmistrza Miasta i Gminy Budzyń z których wynika, iż zmiana granic planu jest wynikiem błędu podczas opracowywania rysunku. W trakcie prac projektowych doszło do usunięcia pierścienia z warstwy terenów, w szczególności terenu o symbolu "r", w widełkach dwóch dróg publicznych oznaczonych jako 2KD. Według Burmistrza obszar tego pierścienia powinien mieć kształt nieregularnego czworokąta o wierzchołkach w punktach o współrzędnych: x:5859496; y:6426155; x:5859603; y:6425883; x:5859812; y:6425846; x:5859853; y:6426105. Z tych względów Burmistrz zwrócił się do Wojewody o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie tego obszaru. Ze względu na upływ terminu wynikającego z art. 91 ust. 1 u.s.g., Wojewoda nie mógł we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały w opisanej części, wobec czego w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. zwrócił się o to do Sądu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Budzyń wskazał, że podziela jej treść oraz wyrażony w niej pogląd i wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zakresie ustaleń graficznych załącznika nr 3 do uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Natomiast w myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia. Na wstępie należy wskazać, że skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Budzyniu z dnia 21 czerwca 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego złożył Wojewoda, działając jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 u.s.g. Jak stanowi art. 91 ust. 1 u.s.g, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku upływu wskazanego terminu zastosowanie znajduje art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W kontrolowanym postępowaniu uchwałą objęta skargą została przekazana Wojewodzie Wielkopolskiemu 28 czerwca 2022 r. Mając na uwadze, iż Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie jej nieważności, zaktualizowała się jego kompetencja do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Uchwałą objęta skargą została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 4 lipca 2022 r. poz. 5053. Stosownie do § 19 uchwały, weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej publikacji, tj. 19 lipca 2022 r. Uchwała nie była dotąd nowelizowana i nadal obowiązuje. Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Przechodząc do zasadniczych rozważań wypada wskazać, iż ocena zaskarżonego planu miejscowego w kontekście ewentualnych wad skutkujących stwierdzeniem jego nieważności przez Sąd w myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., dokonywana jest w odniesieniu do przesłanek ujętych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Skarga wywiedziona przez Wojewodę koncentruje się wokół zarzutu, iż zaskarżony plan miejscowy swymi granicami wykracza poza granice obszaru przewidzianego do uchwalenia, określone w uchwale intencyjnej. Jak wynika z materiałów postępowania, Rada Gminy Budzyń podjęła uchwałę z dnia 18 grudnia 2019 r. nr X/111/2019 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Nowa Wieś Wyszyńska. Granice obszaru objętego projektem planu określono na mapie stanowiącej załącznik do uchwały. Jak wynika z mapy, w obrysie granic docelowego planu znajduje się obszar wyłączony, który miał pozostać nieobjęty ustaleniami przyszłego planu miejscowego. Co istotne, przedmiotowa mapa nie odznacza się wysoką jakością oraz nie zawiera dokładnej skali, naniesiono na nią jedynie podziałkę liniową długości 1 km. Z powyższych względów, jak również z uwagi na niski stopień szczegółowości opracowania, określenie rzeczywistego przebiegu granic obszaru wyłączonego z zakresu planu miejscowego jest utrudnione. Porównanie treści załączników graficznych nr 3 i 4 do zaskarżonej uchwały z załącznikiem graficznym uchwały intencyjnej prowadzi do wniosku, że plan miejscowy został przyjęty dla obszaru większego niż wyznaczony w uchwale intencyjnej, uwzględnił bowiem obszar wyłączony. Należy w tym miejscu wskazać, że uchwała intencyjna, zgodnie z art. 17 u.p.z.p. stanowi podstawę do rozpoczęcia procedury planistycznej. W uchwale w sprawie planu miejscowego dokonywana jest identyfikacja obszaru objętego zamiarem uregulowania przeznaczenia terenu oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Tym samym załącznik graficzny uchwały intencyjnej określa i przesądza o granicach obszaru, jaki będzie objęty przyszłym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jakkolwiek uchwała intencyjna nie stanowi aktu prawa miejscowego, jest ona wskaźnikiem określającym kształt przyszłego planu miejscowego, a w szczególności obszaru, na jakim będzie on obowiązywał. Podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego wyznacza początek procedury związanej z powstaniem tego planu i określenie granic obszaru nim objętego. Jak wynika z art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, zaś integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Zasadniczym celem uchwały intencyjnej jest przekazanie informacji właścicielom nieruchomości znajdujących się w granicach tego obszaru, iż co do tych nieruchomości została wszczęta procedura planistyczna, jak również dla właścicieli nieruchomości sąsiadujących z wyznaczonym obszarem, iż ich nieruchomości procedurą planistyczną objęte nie zostały. Funkcją załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu lub projektem jego zmiany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r. II OSK 964/10). Rada gminy nie może zatem w ramach ustaleń planu wykroczyć poza granice opracowania planu wyznaczone uchwałą intencyjną. Takie naruszenie przepisów proceduralnych może mieć istotny wpływ na ostateczny kształt uchwały w przedmiocie miejscowego planu, bowiem osoby dysponujące prawem własności nieruchomości nieobjętych zakresem uchwały intencyjnej nie będą śledzić oraz uczestniczyć w dalszej przebiegu procedurze planistycznej. Tym samym, obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny z obszarem wyznaczonym uchwałą o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a w każdym razie obszar uchwalonego planu nie może być większy niż pierwotnie zakładano rozpoczynając procedurę planistyczną (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2020 r. IV SA/Po 1111/19, z dnia 21 kwietnia 2021 r. IV SA/Po 208/21, z dnia 15 października 2015 r. IV SA/Po 694/15, dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Z powyższych względów Sąd doszedł do przekonania, że uchwalenie przez Radę Miejską planu miejscowego, którego granice wykraczają poza obszar określony w uchwale intencyjnej, stanowi istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., czyniąc niezbędnym stwierdzenie nieważności planu miejscowego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Zasądzone koszty obejmują wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).