IV SA/Po 28/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 06 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku K. S. o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Wojewody . z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 10 listopada 2017 r. nr [...] w pkt. 1 uchylił decyzję Starosty Konińskiego nr [...] z dnia 11 sierpnia 2017 r. - w części - i orzekł we wskazanym zakresie o zatwierdzaniu projektu budowlanego dotyczącego budowy farmy wiatrowej Kazimierz Biskupi, a w pkt. 2 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę farmy wiatrowej [...] Sp .z o.o. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł [...]. W złożonej do Sądu skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Wielkopolskiego. Uzasadniając swój wniosek Skarżący podniósł, że wykonanie decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki (wybudowanie uciążliwej elektrowni wiatrowej) i narazi Skarżącego, jego bliskich oraz pozostałych mieszkańców Anielewo, Komorowo, Bochlewo na utratę zdrowia i trudne do oszacowania szkody. W skardze, w treści której zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazano, że planowana do realizacji inwestycja składa się z siedmiu siłowni wiatrowych o maksymalnej wysokości 193 m n.p.m. i sieci kablowej zasilającej niskiego i średniego napięcia. Skarżący podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego nie uwzględniono odległości, która powinna zostać określona zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 04 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Podniesiono, że w toku postępowania inwestor uzupełniał wniosek o pozwolenie na budowę, postępowanie prowadzono z naruszeniem reguł postępowania, nie ustalono stron postępowania i w konsekwencji pozbawiono je czynnego udziału w sprawie. Podkreślono, że organ I instancji działał na korzyść inwestora rażąco naruszając prawo. Skarżący podniósł, że planowana inwestycja znajduje się w odległości ok. 100-1600 m od krawędzi zrekultywowanego zwałowiska wewnętrznego po zlikwidowanej odkrywce "[...]" i mające miejsce w toku postępowania zaniedbania mogą doprowadzić do katastrofy budowlanej na którą Skarżący i jego rodzina będą narażeni. Podkreślono również, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana przez Wójta Gminy Kazimierz Biskupi z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazał, że organ II instancji miał przesłanki, aby wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji oraz całego przedsięwzięcia pod nazwą "budowa farmy wiatrowej [...] sp. zo.o.". Wskazano, że dowodem świadczącym o uciążliwości lokalizacji turbin wiatrowych w zbyt bliskiej odległości od zabudowań mieszkalnych jest sytuacja w sąsiedniej gminie Kleczew, gdzie pokrzywdzeni mieszkańcy wsi, w związku z niesłusznie wydanymi decyzjami administracyjnymi dochodzą odszkodowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie jest zasadny. Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017, poz. 1369 ze zm. – dalej ppsa) wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 ppsa po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dokonując oceny zasadności złożonego wniosku należy podkreślić, że instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 ppsa, w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do - konkretnych - okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy (postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. II GZ 84/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że powołany art. 61 § 3 ppsa zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia, lecz wystarczające jest uprawdopodobnienie, przy czym uprawdopodobnienie nie może opierać się na samych ogólnych twierdzeniach strony. Sąd musi opierać się na jakimś materiale pozwalającym zająć stanowisko (por. postanowienie NSA z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OZ 443/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszej motywacji, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania aktu. Uprawdopodobnienie okoliczności mających uzasadniać wniosek o wstrzymanie wykonania jest zatem obowiązkiem strony, a uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. To w interesie strony leży zatem możliwie najbardziej wyczerpujące wykazanie przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2014 r., sygn. akt I FSK 76/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy, Skarżący wskazuje na, że "wybudowanie uciążliwej elektrowni wiatrowej" narazi go i jego bliskich oraz okolicznych mieszkańców Anielewa, Komorowa i Bochlewa na utratę zdrowia i trudne do oszacowania szkody. W uzasadnieniu skargi, w treści której zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podniesiono i szczegółowo omówiono szereg zarzutów związanych z wadliwym prowadzeniem postępowania administracyjnego w sprawie i szeroko przedstawionymi konsekwencjami tych uchybień. Powyższe argumenty zawarte w złożonym wniosku należało ocenić w kontekście zaistnienia przesłanek, zawartych w art. 61 § 3 ppsa, z uwzględnieniem faktu, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący składając wraz ze skargą wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazał przede wszystkim na wadliwość dotychczas prowadzonych postępowań w sprawie pozwolenia na budowę oraz wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżący odniósł się do potencjalnego wyniku przyszłych postępowań, których prowadzenie może być, w jego ocenie, uzasadnione po usunięciu z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Skutki tych postępowań (odszkodowawczych, prowadzonych przez Komisję Europejską, czy też zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznych decyzji organów administracji publicznej), są co do zasady niepewne i zależne od ustaleń faktycznych innych organów, podejmowanych w toku innych postępowań, a w konsekwencji nie stanowią takich okoliczności, które wskazywałyby na możliwość wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 ppsa (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. II OZ 43/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Drugim z fundamentalnych argumentów podniesionych przez Skarżącego na poparcie zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest uciążliwość elektrowni wiatrowej i jej wpływ na zdrowie ludzkie. W tym jednak zakresie należy wskazać przede wszystkim, że Skarżący na poparcie swojego stanowiska nie przytoczył żadnych konkretnych argumentów. Należy zauważyć, że zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji postępowanie dotyczyło zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżona ostateczna decyzja upoważnia zatem inwestora do przystąpienia do realizacji inwestycji. Odrębną kwestią pozostaje natomiast użytkowanie zrealizowanego już obiektu. Należy, bowiem zauważyć, że jak wynika z pouczenia przy decyzji pierwszoinstancyjnej, do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę można przystąpić dopiero po spełnieniu określonych przez ustawodawcę warunków. Nie można zatem skutków decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, automatycznie utożsamiać ze spodziewanymi konsekwencjami użytkowania planowanego dopiero do realizacji obiektu. Tymczasem, uzasadnienie wniosku Skarżącego, w kontekście wpływu planowanej do realizacji inwestycji na życie ludzkie odnosi się nie do etapu realizacji procesu inwestycyjnego, ale już do etapu użytkowania tej inwestycji. W świetle powyższego stwierdzić należało, że przywołana przez Skarżącego argumentacja nie pozwala uznać, że sama budowa spornej inwestycji obarczona jest ryzykiem wystąpieniem przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, poprzez narażenia na utratę zdrowia. Podkreślić należy, że podnoszony we wniosku aspekt uciążliwości i oddziaływania planowanej do realizacji inwestycji na środowisko, w tym również na człowieka, był przedmiotem analizy organów prowadzących postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Postępowanie to zakończyło się określeniem środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia, a wydana decyzja stała się ostateczna. Odnosząc się natomiast do argumentu wniosku, iż realizacja inwestycji spowoduje trudne do odwrócenia skutki w postaci wybudowania uciążliwej elektrowni wiatrowej, wyjaśnić należy, że prawo do realizacji budowy na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo wniesienia skargi do sądu, z uwagi na brak orzeczenia wstrzymującego wykonanie powyższej decyzji obciąża inwestora. Tym samym to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi, czy też skargi kasacyjnej. Prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na - jego wyłączne - ryzyko, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona, będzie obciążać właśnie jego. Ponadto wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz wydającej pozwolenie na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy, a oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji pamiętać należy o tym jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora. Specjalny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji został podkreślony przez ustawodawcę poprzez regulację zawartą w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zgodnie z którą sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać będą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 ppsa (por. postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. II OZ 1461/17, orzeczenia nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że Sąd nie dokonuje żadnych ustaleń faktycznych w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że we wniosku Skarżący nie uprawdopodobnił niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie można także zidentyfikować na podstawie materiału sprawy. Z opisanych wyżej powodów Sąd na podstawie art. 61 § 3 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia. Stosownie do art. 61 § 5 ppsa postanowienie wydano na posiedzeniu niejawnym.