II OZ 43/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka, po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 888/17 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2017 r., znak: ..., ... w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2017 r. znak: ..., ... w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i stwierdzenia nieważności decyzji postanawia 1) uchylić zaskarżone postanowienie, 2) odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 888/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonane decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2017 r., znak: ..., ... W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 14 marca 2017 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2017 r., znak: ..., ..., utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia 4 listopada 2016 r., znak: ..., .... Powyższym rozstrzygnięciem z dnia 4 listopada 2016 r. organ uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 kwietnia 2012 r., znak: ... i utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia 3 stycznia 2012 r., znak: ..., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty K. z dnia 25 marca 2011 r., nr ..., znak: ..., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej ..., składającej się ze stalowej wieży kratowej o wysokości 55,45 m, anten radioliniowych, urządzeń sterujących pracą anten oraz przyłącza energetycznego, na działce nr ew. 6 w miejscowości W., gm. I. W dniu 17 maja 2017 r. (data nadania w UP) wpłynął do Sądu wniosek skarżącej Spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2017 r. Motywując swój wniosek skarżąca powołała się na podgląd prezentowany w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OZ 268/15. Spółka podniosła, że w okolicznościach niniejszej sprawy występują podstawy do wstrzymania wykonania decyzji, jako że zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania przez decyzję trudnych do odwrócenia skutków oraz niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Likwidacja stacji bazowej zlokalizowanej w miejscowości W. wiązać się będzie bowiem z wyłączeniem nadajnika, co w konsekwencji doprowadzi do pogorszenia jakości usług głosowych oraz dostępu do Internetu, a nawet do braku serwisu P. w wielu budynkach. Spółka przedstawiła przy tym dane dotyczące ilości użytkowników korzystających z tej stacji bazowej. Dodała także, że stacja ... podłącza jeszcze 5 innych stacji (tj. ...; ...; ...; ...; ...) oraz jest planowana jako punkt podłączenia dla co najmniej dwóch kolejnych. Z punktu widzenia powierzchni którą pokrywa ... i powyższe zależne od niej stacje, jest to ok. 100 km kwadratowych. Rozpoznając wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraża się pogląd, na który także powołała się strona skarżąca, że decyzja o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę rodzi niekiedy daleko idące skutki prawne dla strony. Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę wiąże się bowiem zasadniczo z koniecznością wszczęcia postępowania naprawczego, które w konsekwencji może prowadzić nawet do rozbiórki całości lub części obiektu budowlanego wybudowanego w oparciu o pozwolenie na budowę, do którego odnosi się decyzja kontrolowana. W przypadku wstrzymania wykonania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, nie chodzi więc o ocenę, czy zasadna jest rozbiórka obiektu budowlanego, ale czy może powstać znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki wywołane stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli okazałoby się, że w wyniku uwzględnienia skargi decyzja o pozwoleniu na budowę jest prawidłowa. W takiej też sytuacji może powstać kwestia powrotu do stanu, który istniał przed stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, co wiązać się może z niebezpieczeństwem wyrządzenia stronie znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a więc uzasadniać konieczność udzielenia stronie ochrony tymczasowej na etapie postępowania sądowego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiotowej sprawie polega więc na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta może wywołać, przede wszystkim w postaci wszczęcia postępowania naprawczego i jego prowadzenia (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OZ 268/15, z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. akt II OZ 1305/15). W tej sytuacji Sąd uznał, że wykonanie zaskarżonej decyzji będzie wiązało się z niebezpieczeństwem wyrządzenia skarżącej znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. W związku z powyższym na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wstrzymał wykonane decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2017 r., znak: ..., .... Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła E. S. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zwrot kosztów według norm przypisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wskazania, w którym momencie mogłaby powstać istotna szkoda dla inwestora lub trudne do odwrócenia skutki jeżeli obiekt jest użytkowany a nawet kiedy by została wydana decyzja o nakazie rozbiórki to i tak jej wykonanie wstrzymałby sąd administracyjny. W istocie w postanowieniu nie udowodniono, w którym momencie i jakie szkody czy też nieodwracalne skutki wyrządziłaby zaskarżona decyzja tym bardziej, że nie ma ona nic wspólnego z aktualnym użytkowaniem obiektu, czy też decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Ponadto Sąd nie zweryfikował stanowiska spółki podnoszącej, że obiekt o innych parametrach technicznych może zostać zlikwidowany, co wskazuje na istnienie bezpośredniego zagrożenia dla życia, zdrowia oraz mienia jeżeli zdaniem wnioskodawcy legalizacja jest niemożliwa, 2. art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 38 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż ochrona życia nie ma pierwszeństwa przed skutkami ekonomicznymi, które mogą dotknąć inwestora i to tylko w przypadku, w której legalizacja rozbudowanej inwestycji byłaby niedopuszczalna (inwestor sam we wniosku to sugeruje) ze względu na niemożność uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, 3. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wywołać może nieodwracalne skutki prawne ponieważ w przypadku niemożności zalegalizowania inwestycji inwestor może otrzymać nakaz rozbiórki inwestycji, co jest stwierdzeniem wadliwym tym bardziej, iż organ nadzoru budowlanego i tak ma obowiązek zweryfikować inwestycję, albowiem parametry techniczne obiektu uległy zmianie i doszło do wielokrotnego zwiększenia mocy EIRP anten sektorowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Należy przy tym mieć na uwadze, że skoro ustawa przyznaje stronie prawo do wystąpienia do sądu z takim wnioskiem, uzależniając możliwość udzielenia stronie ochrony tymczasowej od wystąpienia choć jednej z dwóch ww. przesłanek, to obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Tak więc argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji/postanowienia, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl – zw. dalej CBOSA). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania (por. postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1898/09, a także z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt II OZ 1143/08). Wskazać również należy, że decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji jako taka nie posiada właściwego przedmiotu wykonania, albowiem orzeka się w niej o utracie bytu prawnego innej decyzji. Jeżeli jednak decyzja, której stwierdzono nieważność wymagała wykonania, lub też z decyzji tej wynikały określone prawa dla strony, to decyzja wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności takich decyzji może również pośrednio podlegać wykonaniu. Stwierdzenie nieważności tego typu decyzji powoduje bowiem, że nie można wykonywać praw lub obowiązków z nich wypływających. Stąd też zasadne może być wnoszenie o wstrzymanie wykonania decyzji stwierdzających nieważność innych decyzji w sytuacjach, kiedy pomimo deklaratoryjnego charakteru takich aktów administracyjnych wykazać można zaistnienie konkretnych następstw (w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków) wykonywania takich decyzji. Wykonywanie powyższej decyzji powinno być związane z nakładanym na adresata takiego aktu obowiązkiem, polegającym na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów. W postępowaniu w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, stwierdzającej nieważność innej decyzji, należy zatem wywieść, że następstwem działań, zaniechania działań, znoszenia zachowań innych podmiotów, będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w sferze uprawnień lub obowiązków wnioskującego o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienie NSA z 17.09.14, II OSK 2412/14, CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnoszone we wniosku Spółki okoliczności odwołują się do zdarzeń przyszłych i niepewnych, a tym samym nie mogły stanowić podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. We wniosku Spółka podniosła, że przesłanki art. 61 § 3 p.p.s.a. zostały spełnione w związku z ewentualną możliwością rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej. Podkreślić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. jest postępowaniem odrębnym od postępowania naprawczego i skutki rozstrzygnięć postępowania naprawczego nie wynikają z zakończonego postępowania o stwierdzenie nieważności. Z faktu możliwości wszczęcia postępowania naprawczego przez uprawnione organy nie można wywodzić, że wynik tego postępowania jest skutkiem wykonania zaskarżonej decyzji. Ewentualna szkoda wiązać się będzie bowiem z zupełnie innym postępowaniem, na etapie którego może dopiero dojść do nałożenia na stronę konkretnych obowiązków związanych z przedmiotowym obiektem budowlanym. Zatem wskazane we wniosku zdarzenie przyszłe i niepewne (nałożenie obowiązku wykonania rozbiórki obiektu i związane z tym ewentualne pogorszenie jakości usług głosowych) nie ma bezpośredniego związku z zaskarżoną decyzją, której wstrzymania wykonania żąda Spółka. Nie można bowiem stwierdzić, jakim wynikiem zakończy się przyszłe postępowanie naprawcze. W związku z tym w niniejszej sprawie nie można również uznać, że stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wywołuje wprost zagrożenia, o których Spółka mówi we wniosku wskazując je jako podstawę z art. 61 § 3 p.p.s.a. Podsumowując, składając wraz ze skargą wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Spółka oparła go na potencjalnym wyniku przyszłego postępowania, które organ może prowadzić po usunięciu z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Skutki tego postępowania, co do zasady niepewne i zależne od ustaleń faktycznych organu nadzoru budowlanego, nie stanowią takich okoliczności, które wskazywałyby na możliwość wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Z tych też przyczyn, uznać należało, że w rozpoznawanym zażaleniu wykazano, że doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 oraz art. 61 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 1