IV SA/Po 293/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Ewa Makosz – Frymus (spr.) WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant sekr.sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych, 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ P. Miładowski /-/ E. Makosz-Frymus Decyzją nr [...] z 4 czerwca 2004r. przyznano zasiłek rodzinny i dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka na Aldonę S., Przemysława S. i Natalię S. Ponadto na Natalię S. przyznano dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i z tytułu samotnego wychowywania dziecka, a na Aldonę S. dodatek z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. Kolejną decyzją nr [...] z 5 października 2004r. przyznano zasiłek rodzinny na okres od 1 września 2004r. do 31 sierpnia 2005r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i dodatek na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła na Przemysława S. Działając na podstawie art. 163 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 3 pkt 17 ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm., dalej: u.ś.r.) decyzją nr [...] z 23 października 2004r. uchylono prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka przyznanego na Natalię S. decyzją nr [...] z 4 czerwca 2004r. i prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka przyznanego na Przemysława S. decyzją nr [...] z 5 października 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z 1 lutego 2005r. uchylił w całości decyzję nr [...] z 23 października 2004r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując w uzasadnieniu, że art. 163 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej do uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją nr [...] z 18 lutego 2005r., na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. orzeczono o wygaśnięciu decyzji nr [...] z 4 czerwca 2004r. oraz decyzji nr [...] z 5 października 2004r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wobec faktu, że w dniu 23 października 2004r. J. B. zawarła związek małżeński, decyzja z 23 października 2004r. stała się bezprzedmiotowa, podobnie jak decyzja nr [...] z 4 czerwca 2004r. i decyzja nr [...] z 5 października 2004r. Organ uznał, że w takie sytuacji dalsze wypłacanie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci, nie jest zgodne z interesem społecznym. Odwołując się od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że jej obecny mąż nie jest ojcem biologicznym jej dzieci. Zdaniem skarżącej decyzje pozbawiające ją świadczeń rodzinnych są dla niej krzywdzące. Decyzją nr [...] z 31 stycznia 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z 18 lutego 2005r. Organ odwoławczy uznał, że decyzja orzekająca wygaśnięcie prawa do świadczeń rodzinnych nie narusza prawa, wskazując również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2005r. sygn. akt I SA/Wa 1744/04, w którym Sąd stwierdził, że do otrzymywania dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka należy spełniać warunek bycia osobą stanu wolnego i nie wychowywać dziecka wspólnie z jego ojcem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak ze względów innych niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269, dalej: u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art.1 §1 u.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 u.s.a. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Zagadnienie kontroli sprowadza się w niniejszej sprawie do analizy przepisów proceduralnych – zastosowanej przez organy administracji instytucji stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej i do pominiętych przez organy I i II instancji, przepisów postępowania ujętych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Podstawą rozstrzygnięć organów administracji była instytucja wygaszenia decyzji administracyjnej uregulowana z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazany przepis określa, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Jak wynika z treści powołanego art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., wygaśnięcie decyzji jest możliwe w sytuacji, gdy zachodzą łącznie dwie przesłanki: pierwsza z nich to bezprzedmiotowość decyzji, a druga to przepis prawa nakazujący wygaszenie decyzji albo interes społeczny lub interes strony. Doktryna wyróżnia dwie normy wynikające z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Norma pierwsza pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. Norma druga wiąże się również z bezprzedmiotowością decyzji w przypadku, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W przypadku pierwszym uregulowanie prawne ma charakter odsyłający, natomiast w przypadku drugim powołany przepis stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (vide: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008r.). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Innymi słowy bezprzedmiotowość, to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (vide: wyrok NSA z 24 kwietnia 2003r., sygn. akt III SA 2225/01, publ.: Biul.Skarb. 2003/6/25, LEX nr 82196, wyrok NSA z 26 marca 1998r. sygn. akt II SA 70/98, publ.: LEX nr 43205). Zestawienie powyższych rozważań ze stanem faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie pozwala na przyjęcie, że wygaszone decyzje nr [...] z 4 czerwca 2004r. i nr [...] z 5 października 2004r. były bezprzedmiotowe. Niewątpliwie organy miały możliwość rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i istniał przedmiot postępowania administracyjnego. Błędem organu pierwszej instancji, powielonym następnie przez organ odwoławczy było uznanie, że zmiana sytuacji rodzinnej skarżącej, skutkowała niemożnością merytorycznego rozstrzygnięcia o jej uprawnieniach lub obowiązkach. Brzmienie przepisu art. 162 § 1 pkt 1 sprawia, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest możliwe jedynie przy łączny spełnieniu wskazanych tam przesłanek, a co za tym idzie niewystąpienie którejkolwiek z nich uniemożliwia stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Mając na uwadze brak przesłanki bezprzedmiotowości, nie ma możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1, nawet przy wystąpieniu dalszych wymogów w postaci szczególnego przepisu prawa czy interesu społecznego lub interesu strony. Na marginesie Sąd uznał jednak za konieczne wyjaśnienie, że powołanie się przez organy administracji na interes społeczny, jako na podstawę wygaśnięcia decyzji, musi spełniać wymogi wynikające z pozostałych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że interes społeczny, jako pojęcie nieostre, winno być rozumiane w kontekście zasad ogólnych k.p.a., w tym w szczególności art. 7 k.p.a. Ponadto stwierdzenie, że stan wywołany decyzją z całą pewnością nie jest zgodny z interesem społecznym, nie może być uznane za wykonanie ciążących na organach obowiązków wynikających z art. 7, 9 i 107 § 3 k.p.a. Niezależnie od powyższych rozważań, Sąd wskazuje organom na zasadę pierwszeństwa stosowania przepisów szczególnych przed przepisami ogólnymi. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania była kwestia spełniania przez skarżącą warunków do pobierania świadczeń regulowanych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Wskazany akt normatywny zawiera przede wszystkim przepisy z zakresu prawa materialnego, wskazujące w jakich okolicznościach jakie prawa i obowiązki przysługują zainteresowanym osobom. Podkreślić jednak należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w rozdziale 6 zatytułowanym "Postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych" zawiera także przepisy proceduralne. Nie ulega żadnej wątpliwości Sądu, że przepisy te winny mieć pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami ogólnymi postępowania administracyjnego, w sytuacjach określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd wskazuje, że autonomiczną podstawę prawną do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, stanowi na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych art. 32 u.ś.r. Treść tego przepisu w dacie orzekania przez organ II instancji stwarzała możliwość zmiany lub uchylenia bez zgody strony ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Rozpoznając sprawę ponownie, organy winny wziąć pod uwagę powyższe wskazania Sądu, w tym w szczególności treść przepisów szczególnych, regulujących postępowanie w sprawach świadczeń rodzinnych, zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono jak w punkcie 2 wyroku zgodnie z art. 152 p.p.s.a. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ P. Miładowski /-/E. Makosz-Frymus KP