IV SA/Po 300/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Żelazków z dnia 29 maja 2020 r. nr XVIII/149/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek nr 252/1 i 252/9 oraz części działki nr 252/8 obręb Russów, gmina Żelazków, 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Gminy Żelazków na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Gminy Żelazków, na sesji w dniu 29 maja 2020 roku, podjęła uchwałę Nr XVIII/149/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek nr [...] i [...] oraz części działki nr [...] obręb Russów, gmina Żelazków. Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżył powyższą Uchwałę do sądu administracyjnego. Organ zażądał stwierdzenia nieważności Uchwały w całości oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. Strona skarżąca podniosła, że Uchwała została przekazana organowi nadzoru w dniu 4 czerwca 2020 roku bez dokumentacji prac planistycznych oraz wyłącznie z załącznikiem nr 1 do Uchwały. W toku prowadzonego postępowania nadzorczego Wojewoda pismami z dnia 24 czerwca 2020 roku oraz z dnia 12 sierpnia 2020 roku wzywał Wójta Gminy Żelazków do przekazania Uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych. W piśmie z dnia 17 sierpnia 2020 roku Wójt Gminy Żelazków przyznał, że Rada Gminy podjęła uchwałę bez wymaganych uzgodnień oraz wyłożenia planu do publicznego wglądu. Strona skarżąca podniosła ponadto, że Uchwała została sporządzona z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Zapisem §11 pkt 2 skarżonej uchwały ustalona została "strefa ochronna ujęcia wody, zgodnie z rysunkiem planu". Natomiast w części graficznej planu (załącznik nr 1) nie została przedstawiona ustalona strefa ochronna. Dla zabudowy usługowej U oraz dla zabudowy usługowej sportu i rekreacji US ustalony został wskaźnik intensywności zabudowy dla zabudowy bliźniaczej od 0,01 do 1,0 liczony jako stosunek powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej. W ocenie skarżącego poza wątpliwościami, co do dopuszczalności ustalenia zabudowy w formie bliźniaczej dla zabudowy usługowej oraz usługowej sportu i rekreacji, stwierdzić należy również brak określenia wskaźnika intensywności zabudowy dla pozostałych form zabudowy, w tym budynków wolnostojących. Odpowiedzi na skargę udzielił Przewodniczący Rady Gminy Żelazków. W treści pisma z dnia 12 kwietnia 2021 roku zawarte zostały żądania oddalenia skargi w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. W ocenie autora pisma, sam proces podjęcia Uchwały został dochowany przez Radę Gminy. Uchwała została przekazana organowi nadzoru zgodnie z obowiązującym trybem. Organ nadzoru miał możliwość ewentualnego skorygowania stwierdzonych uchybień. Korzystanie z instytucji opisanej w art. 93 ustawy o samorządzie gminnym nie może być dowolne i nieograniczone w czasie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego o szczególnej doniosłości prawnej. Możliwość jego bezterminowego podważania narusza w sposób istotny zasadę pewności prawa. Czynności kontrolne wojewody w odniesieniu do treści uchwalonych planów miejscowych powinny być podejmowane bez zbędnej zwłoki (wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 maja 2018 roku o sygn. akt II SA/Lu 206/18). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przedmiotem skargi do Sądu jest, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Uchwała Nr XVIII/149/2020 Rada Gminy Żelazków z dnia 29 maja 2020 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek nr [...] i [...] oraz części działki nr [...] obręb Russów, gmina Żelazków, zaskarżona przez Wojewodę w całości. Zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie z treści przepisu art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 – dalej w skrócie " u.p.z.p."). Tym samym należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd miał na względzie, że skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy Żelazków wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713; dalej w skrócie "u.s.g."). W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany żadnym terminem do wniesienia skargi. Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały (co, jak podano w skardze, nastąpiło 4 czerwca 2020 roku) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g. Reguły zapisanej w art. 93 ust. 1 zd. 2 u.s.g. nie można rozumieć jako przyzwolenia na dowolność decyzyjną organu nadzoru, ale jako jego ustawowy obowiązek zaskarżenia uchwały niezgodnej z prawem (jest uprawniony). Użyty przez ustawodawcę wyraz "może" nie oznacza tu uznaniowego charakteru kompetencji. Należy bowiem zwrócić uwagę, że kompetencja ta może być zastosowana po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. Chodzi o to, iż termin ten dotyczy wszystkich rozstrzygnięć i aktów, jakie organ nadzoru może wydać w okresie 30 dni od przedłożenia mu uchwały. Organ nadzoru w tym terminie jest umocowany nie tylko do stwierdzenia nieważności uchwały, lecz również wskazania, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, a także do umorzenia postępowania w zależności od zaistnienia określonych przesłanek. Dlatego też określenie "może zaskarżyć" oznacza po prostu prawo organu nadzoru do oceny, czy uchwała dotknięta jest wadami uzasadniającymi skierowanie sprawy na drogę sądową. Jeżeli jednak organ nadzoru stwierdzi istnienie takich wad, wówczas nie korzysta już ze swobody uznania, czy zaskarżyć badany akt, lecz powinien wnieść skargę. Z powyższego należy wnosić, że nie ma uzasadnienia odmawianie organowi nadzoru prawa do zaskarżenia do sądu administracyjnego kwestionowanej Uchwały. Skarga organu nadzoru ma umożliwić usunięcie uchwały z obrotu prawnego dotkniętej istotną wadą prawną w sytuacji, gdy organ nie uczynił tego w trybie nadzorczym. W świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie można, czynić skarżącemu Wojewodzie jako organowi nadzoru zarzutu, że po upływie terminu zastrzeżonego dla kontroli zaskarżonej uchwały w trybie nadzoru, wystąpił ze skargą do sądu administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy brak realizacji kompetencji stwierdzenia nieważności uchwały w ustawowym terminie spowodowany był przede wszystkim działaniami Gminy Żelazków. Uchwała została przekazana organowi nadzoru bez kompletu załączników i dokumentacji planistycznej. Wojewoda w toku postępowania nadzorczego dwukrotnie wzywał Gminę o przekazanie kompletnej dokumentacji. Wójt Gminy dopiero w piśmie z dnia 17 sierpnia 2020 roku przyznał, że Rada Gminy podjęła uchwałę bez wymaganych ustawą uzgodnień i wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., dokonuje się także przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") - którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). Z dyspozycji art. 17 u.p.z.p. wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno podejmuje czynności polegające na: - ogłoszeniu w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając przy tym formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia (art. 17 pkt 1 u.p.z.p.), - zawiadomieniu, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (art. 17 pkt 2 u.p.z.p.), - sporządzeniu projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego (art. 17 pkt 4 i 5 u.p.z.p.), - wystąpieniu o: opinie i uzgodnienie projektu planu miejscowego, a także o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne (art. 17 pkt 6 u.p.z.p.); - wprowadzeniu zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłoszeniu, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia, a także wyłożeniu tego projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni, zorganizowaniu w tym czasie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.), - wyznaczeniu terminu, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu (art. 17 pkt 11 u.p.z.p.), - rozpatrzeniu uwag w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania (art. 17 pkt 12 u.p.z.p.), - wprowadzeniu zmian do projektu planu miejscowego wynikających z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponowieniu uzgodnień (art. 17 pkt 13 u.p.z.p.), - przedstawieniu radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag (art. 17 pkt 14 u.p.z.p.). Wykonanie powyższych czynności należy udokumentować poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych - § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Analiza akt sprawy, w tym stanowiska strony skarżącej oraz pism Gminy Żelazków jednoznacznie wskazuje, że Uchwała Nr XVIII/149/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek nr [...] i [...] oraz części działki nr [...] obręb Russów, gmina Żelazków została podjęta z ewidentnymi naruszeniami przepisów określających "tryb sporządzania planu miejscowego" Analiza przedstawionej dokumentacji prac planistycznych wykazała, że nie została sporządzona wymagana dokumentacja prac planistycznych. Przekazana na wezwanie Sądu "całość akt postępowania administracyjnego prowadzonego w związku z przedmiotową uchwałą" zawiera jedynie: uchwałę rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ogłoszenie prasowego i obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wraz z dowodami ogłoszenia), Zarządzenie Nr 50 Wójta Gminy Żelazków z dnia 7 lipca 2020 roku w sprawie powołania Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej i ustalenia jej regulaminu, a także pozytywną opinię Komisji, co do przedłożonego projektu planu, a nadto kopie zawiadomień instytucji i organów właściwych do uzgodnienia i opiniowania projektu planu miejscowego o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wraz z dowodami doręczenia). Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Gmina przyznaje, że Uchwała został podjęta bez wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu oraz bez wymaganych uzgodnień (pismo z dnia 17 sierpnia 2020 roku, k. 8 akt sądowych). Stwierdzić zatem należy, ze zakwestionowany skargą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony bez otworzenia możliwości wnoszenia uwag, co wyjaśnia także brak integralnego elementu Uchwały w postaci załącznika nr 2, który ma stanowić "rozstrzygnięcie Rady Gminy Żelazków o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu plan". Uchwała nie zawiera załącznika wskazanego w treści § 1 ust. 3 pkt 3 Uchwały, a stanowiącego "rozstrzygnięcie Rady Gminy Żelazków sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych". Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. z dnia [...] lutego 2012 roku (k. 27 akt sadowych), z którego jednoznacznie wynika, że działka objęta zakwestionowanym planem położona jest w pasie drogi krajowej. Organ zgłosił uwagi do opracowania planu zagospodarowana przestrzennego, a pomimo tego projekt planu nie został przedłożony mu do uzgodnienia. Wskazane naruszenia "trybu sporządzania planu miejscowego" oraz braki w dokumentacji planistycznej należy zakwalifikować, jako istotne naruszenie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu, dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność w całości z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji uzasadnione okazało się żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w całości. Skoro w przedmiotowej sprawie doszło do uchybienia procedury sporządzenia planu, a wadliwość ta miała charakter istotny i nadto skutkujący stwierdzeniem nieważności Uchwały w całości, to Sąd nie był uprawniony do realizowania kontroli zaskarżonej Uchwały na dalszym etapie, czyli oceny merytorycznej zawartości planu. Wobec powyższego Sąd uznał za zbędne ustosunkowanie się do merytorycznych zarzutów dotyczących naruszenia zasad sporządzania planu - § 14 pkt 3 oraz § 15 pkt 2 Uchwały. Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 P.p.s.a., obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego Wojewody wynagrodzenia pełnomocnika w kwoce [...]zł równoważne minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).