IV SA/Po 304/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sąd. WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody z dnia 20 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z 20 lutego 2025 r. ([...]) Wojewoda (dalej jako "Wojewoda" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Starosty [...] z 21 stycznia 2025 r. ([...]) odmawiającej zatwierdzenia projektów: zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia dla J. P. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w miejscowości K. przy ul. [...], na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] (obręb [...], jedn. ewid. [...]) – 1) uchylił tę decyzję w części przywołującej podstawę prawną, poprzez dodanie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.b."); 2) w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja Wojewody zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z 21 marca 2024 r. J. P. (dalej jako "inwestorka" lub "skarżąca") wystąpiła do Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą" lub "organem I instancji") o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w miejscowości K. przy ul. [...], na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] (dalej: "Inwestycja"). W toku postępowania m.in.: - pismem z 28.3.2024 r. J. L. wyraziła sprzeciw wobec realizacji Inwestycji; - postanowieniem z 29.4.2024 r. Starosta zobowiązał inwestorkę do zmiany lokalizacji budynku; - Starosta ustalił, że w procedurze podjęcia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 6 lipca 2006 r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. (Dz. Urz. Woj. W.. Nr [...], poz. [...], z późn. zm.; dalej w skrócie: "MPZP") nie uzyskano zgody na odstępstwo od § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315; dalej jako "rozporządzenie o cmentarzach", w skrócie "rozp.cmentar."), gdyż – jak wyjaśnił Burmistrz [...] – z treści ówczesnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego taki wymóg nie wynikał; - dnia 4 października 2024 r. inwestorka przedłożyła wniosek o udzielenie zgody na odstępstwo w zakresie odległości od cmentarza; - wnioskiem z 10.10.2024 r. Starosta zwrócił się do Ministra Rozwoju i Technologii w celu uzyskania upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od § 3 ust. 1 rozp.cmentar. W odpowiedzi z 16.10.2024 r. Minister stwierdził, iż nie jest właściwy do udzielenia upoważnienia; - wnioskiem z 29.10.2024 r. Starosta w tym samym celu zwrócił się do Ministra Zdrowia, który przekazał wniosek Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu ("GIS"). Pismem z 9.12.2024 r. GIS poinformował, że § 3 ust. 1 rozp.cmentar. nie stanowi przepisu techniczno-budowlanego, zatem brak jest podstaw prawnych, aby udzielić od niego odstępstwa; - decyzją z 19.12.2024 r. Starosta umorzył postępowanie w sprawie udzielenia zgody na ww. odstępstwo; - zawiadomieniem z 8.1.2025 r. Starosta poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o nieuzupełnieniu postanowienia m.in. w zakresie odległości projektowanej zabudowy od cmentarza; - w piśmie z 10.1.2025 r. inwestorka wskazała, że regulacja § 3 ust. 1 rozp.cmentar. nie powinna być przedmiotem badania organu w postępowaniu o pozwolenie na budowę, gdyż nie stanowi przepisu techniczno-budowlanego; że plan miejscowy przewiduje na jej działce zabudowę mieszkaniową oraz że ww. przepis ma zastosowanie jedynie w przypadku postępowań planistycznych tj. decyzji o warunkach zabudowy oraz procedury uchwalania planu miejscowego. Do pisma dołączono wyrok NSA z 26.4.2019 r. o sygn. akt II OSK 1139/18; Przywołaną na wstępie decyzją z 21.1.2025 r. Starosta odmówił inwestorce zatwierdzenia przedłożonych projektów oraz udzielenia pozwolenia na budowę, wskazując jako podstawę prawną przepis art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. i wyjaśniając, że w jego ocenie Inwestycja jest niezgodna z § 3 ust. 1 rozp.cmentar. W odwołaniu od tej decyzji inwestorka, reprezentowana przez r. R., wskazała m.in., że: MPZP ustala nieprzekraczalną linię zabudowy, a projektowany budynek jej nie narusza; w bliskim otoczeniu cmentarza znajdują się inne istniejące budynki mieszkalne i usługowe; nieruchomości Skarżącej nadano numer porządkowy; bezzasadne było zobowiązanie inwestorki do uzyskania odstępstwa od przepisów sanitarnych. W konsekwencji wadliwe było wydanie decyzji w oparciu o art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. Uchylając decyzję Starosty w części dotyczącej podstawy prawnej, a w pozostałej części utrzymując ją w mocy – przywołaną na wstępie decyzją z 20.2.2025 r. – Wojewoda wyjaśnił w uzasadnieniu, że w rozpoznawanej sprawie kluczowe jest określenie czy organ administracji architektoniczno-budowlanej ma prawo badać zgodność Inwestycji z § 3 ust. 1 rozp.cmentar., a jeśli tak, to czy Inwestycja narusza ten przepis. Przywoławszy treść art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., organ II instancji stwierdził, że badanie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami nie jest ograniczone do przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy wszelkich obowiązujących przepisów. Zgodnie z najnowszym orzecznictwem sądów administracyjnych § 3 ust. 1 rozp.cmentar. ma wpływ na usytuowanie projektowanego budynku, a w konsekwencji podlega badaniu w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę. W tej sprawie projektowany budynek ma znajdować się w odległości ok. 15 m od granicy działki stanowiącej cmentarz (nr ewid. [...]), a od najbliższego istniejącego miejsca pochówku – ok. 25 m. W ocenie Wojewody świadczy to jednoznacznie o niezachowaniu przez projektowaną Inwestycję wymogu z § 3 ust. 1 rozp.cmentar. Kolejno organ II instancji wskazał, że w sprawie doszło do stwierdzenia nieprawidłowości określonej w art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., która po wystosowaniu postanowienia, na podstawie art. 35 ust. 3 p.b., nie została usunięta, co obliguje organ do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu, że w pobliżu cmentarza znajdują się już inne budynki, Wojewoda wskazał, że niniejsze postępowanie jest sprawą indywidualną i organ nie ma uprawnień do badania budynków wnioskiem nieobjętych. Ponadto wytknął, że Starosta, choć podjął słuszne rozstrzygnięcie, to działał niezgodnie z art. 12 k.p.a., wzywając inwestorkę do poprawienia projektu budowlanego w sytuacji, gdy w sprawie występowała nieusuwalna niezgodność dotycząca zbyt dużego zbliżenia Inwestycji do terenu cmentarza. Końcowo organ II instancji zaznaczył, że wadą decyzji Starosty był brak przywołania pełniej podstawy prawnej, tj. pominięcie art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. – co decyzją Wojewody uzupełniono. Skargę na opisaną decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła J. P., reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, który – zarzuciwszy naruszenie: 1. art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – przez dokonywanie wykładni przepisów p.b. z naruszeniem ww. zasad konstytucyjnych, w ramach których organ administracji przyjął, że możliwa jest zmiana zasad ustalania praw do zabudowy w stosunku do ograniczonego grona właścicieli nieruchomości wskutek różnej interpretacji przysługujących uprawnień właścicielskich, tj. praw właścicielskich wywodzonych na podstawie tożsamych zapisów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p.") uprawniających do zabudowy gruntu oraz tożsamych przepisów powszechnie obowiązującego prawa; 2. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p.") – przez przyjęcie, że uprawnienie organów samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego, w tym ustalania uprawnienia do zabudowy terenu oraz ograniczeń w jego zabudowie, podlegają dalszym ograniczeniom w sposób sprzeczny z literalnym brzmieniem m.p.z.p., w tym w ramach stosowania przez organy udzielające pozwolenia na budowę regulacji zawartych w rozporządzeniu o cmentarzach, w szczególności w zakresie wskazanych w jego § 3 ust. 1 oraz § 7; 3. art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. – przez przyjęcie, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego dla inwestycji projektowanej na terenie objętym m.p.z.p. i przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jest uprawniony do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia budowlanego inwestorowi w oparciu o regulacje rozporządzenia o cmentarzach, w sytuacji gdy zamierzenie inwestycyjne właściciela nieruchomości opiera się o prawo do zabudowy wynikające wprost z uchwalonego i obowiązującego m.p.z.p.; 4. art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 p.b. – przez wadliwe ich zastosowanie, a w konsekwencji bezpodstawną odmowę zatwierdzenia projektów zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na terenie położonym w m. K. przy ulicy [...], na działkach nr ewid.[...] i [...] – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego i opłaty od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi jej autor umotywował podniesione zarzuty, w szczególności podkreślając, że Wojewoda wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o interpretację rozporządzenia o cmentarzach aktualnie dominującą w sądownictwie administracyjnym, w ramach której przyjmuje się, iż przepisy tego rozporządzenia określają zarówno w jakiej odległości od innych terenów, w tym terenów o zabudowie mieszkaniowej, mają być lokalizowane nowe cmentarze, jak i w jakiej odległości od istniejących cmentarzy może być lokalizowana inna zabudowa, w tym zabudowa mieszkaniowa. Tymczasem jeszcze kilkanaście lat temu dominował pogląd odmienny, bazujący na wykładni literalnej rozporządzenia o cmentarzach. W ocenie skarżącej, uprawnienie do zabudowy działek gruntu stanowiącego jej własność, wynikające z obowiązującego m.p.z.p., nie może podlegać ograniczeniom wskutek zmiany interpretacji przepisów resortowych, istniejących i obowiązujących w dniu podejmowania uchwały wprowadzającej m.p.z.p. określający zasady kształtowania ładu przestrzennego i prawa do zabudowy gruntów stanowiących aktualnie przedmiot własności skarżącej. Wynikające z m.p.z.p. prawo do zabudowy może być ograniczone wyłącznie w drodze ustawy lub w drodze zmiany aktualnie obowiązującego planu miejscowego – co z kolei uruchomi uprawnienia właściciela gruntu do domagania się prawem przewidzianej rekompensaty za zmianę przeznaczenia nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 15 maja 2025 r. skarżąca podtrzymała wnioski i wywody skargi. Ponadto podniosła, że [...] lata temu zakupiła przedmiotową nieruchomość jako działkę budowlaną pod zabudowę mieszkaniową. Sprzedawca 3 miesiące przed datą sprzedaży uzyskał decyzję podziałową na wydzielenie tej działki. Skarżąca podkreśliła, że poniosła istotne koszty związane z przygotowaniem inwestycji i dopiero na etapie pozwolenia na budowę dowiedziała się, że nie może się tam wybudować. Tymczasem po drugiej stronie cmentarza, w tym samym okresie, uzyskał pozwolenie i wybudował dom jakiś pan. Jego budynek jest również blisko cmentarza, różnica jest tylko taka, że były tam już stare fundamenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z 20 lutego 2025 r. ([...]), uchylająca decyzję Starosty [...] z 21 stycznia 2025 r. ([...] – o odmowie zatwierdzenia projektów: zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę Inwestycji – w części przywołującej podstawę prawną, poprzez dodanie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.; w skrócie "p.b."), a w pozostałej części utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z samej sentencji zaskarżonej decyzji, materialnoprawną podstawę jej wydania stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane, na czele z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. W myśl tego przepisu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi kwestia, czy cytowany przepis uprawniał organy administracji architektoniczno-budowlanej do weryfikowania przedłożonego przez skarżącą projektu zagospodarowania terenu pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315; dalej jako "rozporządzenie o cmentarzach", w skrócie "rozp.cmentar."), a zwłaszcza z jego § 3 ust. 1. Wojewoda trafnie zauważył, że przewidziane w art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. sprawdzenie przez organ architektoniczno-budowlany projektu zagospodarowania działki lub terenu nie ogranicza się do przepisów techniczno-budowlanych, lecz obejmuje także inne przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Lege non distinguente, sprawdzenie to dotyczy również zachowania wymagań, o których mowa w § 3 ust. 1 rozp.cmentar. Przywołany przepis stanowi, że: "Odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone". Autor skargi trafnie skonstatował, że początkowo w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowana była literalna wykładnia § 3 ust. 1 rozp.cmentar., w świetle której przepis ten nie reguluje ograniczeń w lokalizowaniu nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy, lecz odnosi się wyłącznie do przypadków sytuowania nowych inwestycji cmentarnych. Należy jednak podkreślić, że od wielu lat zaczęła w judykaturze dominować – a obecnie jest już przyjmowana jednolicie – wykładnia, podzielana również przez Sąd w niniejszym składzie, że "§ 3 rozporządzenia ma zastosowanie nie tylko do nowo tworzonych cmentarzy, lecz także do nowo powstających budynków w pobliżu istniejących cmentarzy (zob. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1827/19, z 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2138/13, z 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 557/12, czy z 18 grudnia 2012 r. sygn. II OSK 1518/11). Szkodliwe oddziaływanie cmentarza działa w dwóch kierunkach: zarówno w sytuacji sytuowania nowego cmentarza – na zabudowę mieszkaniową zastaną, jak i lokalizacji nowej zabudowy – w sąsiedztwie istniejącego cmentarza" (zob. wyrok WSA z 6.3.2024 r., II SA/Gd 709/23; por. też m.in. wyroki NSA: z 11.12.2016 r., II OSK 1321/14; z 1.3.2018 r., II OSK 2028/17; z 28.4.2020 r., II OSK 1827/19; w braku odmiennego zastrzeżenia, wszystkie orzeczenia przywoływane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Inny sposób rozumienia § 3 rozp.cmentar. byłby sprzeczny z normą kompetencyjną zawartą w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2024 r. poz. 576, z późn. zm.; w skrócie "u.c.c.z."), która wprost nakazuje określenie w rozporządzeniu szerokości pasów izolujących teren cmentarzy od innych terenów, w szczególności mieszkaniowych. Ponadto "nielogiczne byłoby przyjęcie, że przepisy rozporządzenia mają zastosowanie tylko i wyłącznie do cmentarzy nowozakładanych a nie do nowoprojektowanej zabudowy mieszkaniowej, skoro odległość 150 m lub 50 m mierzona od istniejącego cmentarza do projektowanego budynku, czy też od istniejącego budynku mieszkalnego do noworealizowanego cmentarza jest tą samą odległością" (zob. wyrok WSA z 17.10.2023 r., II SA/Ol 538/23). Wobec tego obecnie nie ulega wątpliwości, że § 3 ust. 1 rozp.cmentar. jest zarówno "przepisem", o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., jak i "przepisem odrębnym" w rozumieniu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, z późn. zm.; w skrócie "rozp.war.tech.bud.") [por. wyrok WSA z 13.4.2016 r., II SA/Sz 927/15]. W konsekwencji nie ma racji strona skarżąca, wskazując w odwołaniu, że przepisy rozporządzenia o cmentarzach mają zastosowanie jedynie podczas uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w którym to postępowaniu organy winny stosować się do nakazów i zakazów w ww. rozporządzeniu wprowadzonych i ewentualnie określić "kordon sanitarny" wokół istniejących cmentarzy. Nie ulega wątpliwości, że prawodawca lokalny podczas procedury uchwalania m.p.z.p. powinien uwzględniać zastany stan zainwestowania terenu, w tym istniejące cmentarze, co wszakże nie oznacza, że stosowanie przepisów rozporządzenia o cmentarzach jest wyłączone w innym niż planistyczne postępowaniu. Taka wykładnia nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa (por. wyrok NSA z 11.2.2016 r., II OSK 1321/14). W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że budynek zaprojektowany na nieruchomości skarżącej (działki ewid. nr [...] i [...]) miał zostać posadowiony w odległości około 14-15 m od granicy z działką ewid. nr [...], stanowiącą teren cmentarza, oraz około 25 m od najbliższego istniejącego miejsca pochówku – a zatem z naruszeniem wymagań odległościowych określonych w § 3 ust. 1 rozp.cmentar. Wypada w tym miejscu podkreślić, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie był władny badać, czy zasadnie nieudzielono skarżącej odstępstwa od ww. przepisu na podstawie art. 9 p.b. Sprawa tego odstępstwa została bowiem załatwiona odrębną decyzją administracyjną – a mianowicie decyzją Starosty z 19 grudnia 2024 r. ([...]) o umorzeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie – która pomimo opatrzenia jej prawidłowym pouczeniem o prawie do odwołania, nie została przez inwestorkę zaskarżona (okoliczność przyznana na rozprawie), przez co stała się ostateczna i prawomocna w rozumieniu art. 16 § 1 i 3 k.p.a. Przechodząc do oceny kwestii uznanej przez autora skargi za najistotniejsze zagadnienie w tej sprawie – "a mianowicie możliwość stosowania przedmiotowego rozporządzenia jako przepisu odrębnego, będącego w opozycji do jasno sformułowanych postanowień obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego, które jednoznacznie definiują uprawnienia do zabudowy mieszkaniowej gruntu, który w ocenie organu wydającego zaskarżoną decyzję, winien znajdować się w «strefie ochronnej»" – należy stwierdzić, że swe negatywne stanowisko w tej kwestii skarżąca zdaje się opierać na założeniu, że plan miejscowy reguluje kwestie zabudowy terenu, w tym wymagania odległościowe, w sposób wyłączający stosowanie w tym zakresie innych przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a zwłaszcza rozporządzeń. O całkowitej błędności takiego założenia świadczy choćby fakt, że w planie miejscowym zasadniczo nie ujawnia się (nie "wrysowuje") odległości, o jakich mowa w § 12 rozp.war.tech.bud. Mimo to nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę wydawanym dla terenu na którym obowiązuje m.p.z.p. i na podstawie jego ustaleń, znajdują również zastosowanie przepisy § 12 rozp.war.tech.bud. Dlaczego zatem nie miałyby znajdować zastosowania także przepisy § 3 rozp.cmentar. Zwłaszcza jeśli się zważy, że – jak to już wyżej objaśniono – stanowią one "przepisy odrębne", do których odsyła § 12 ust. 1 rozp.war.tech.bud. Godzi się w tym miejscu przypomnieć, że w myśl art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). Kwestia hierarchicznej relacji aktów prawa miejscowego (tu: m.p.z.p.) do rozporządzeń, jest w doktrynie prawa konstytucyjnego i administracyjnego nadal przedmiotem sporów. Ogólnie można jednak stwierdzić, że przyjmuje się, iż akty prawa miejscowego są "co najwyżej" hierarchicznie równorzędne z rozporządzeniami (por. D. Dąbek [w:] Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87-243, pod red. M. Safjana, L. Boska, Warszawa 2016, art. 94 Nb 39), choć dość (a chyba nawet bardziej) licznie reprezentowane jest też stanowisko, zgodnie z którym zajmują one w hierarchii powszechnie obowiązujących aktów prawa pozycję najniższą (por. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, art. 87 Nb 35; podobnie M. Kaczocha, Kilka uwag na temat treści upoważnień ustawowych do wydania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, "Przegląd Legislacyjny" 2023, nr 4, s. 64; por. też wypowiedzi przywołane przez D. Dąbek [w:] Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87-243, pod red. M. Safjana, L. Boska, Warszawa 2016, art. 94 Nb 39). Tym samym nie widać dostatecznych powodów dla uznania, że ustalenia MPZP mają "pierwszeństwo stosowania" przed przepisem § 3 ust. 1 rozp.cmentar. w tym sensie, że wyłączałyby stosowanie tego przepisu w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wbrew zarzutom skargi, przyjęta przez organy obu instancji wykładnia § 3 ust. 1 rozp.cmentar. nie narusza zasad konstytucyjnych, w tym nie jest sprzeczna z przepisami art. 64 Konstytucji RP. Godzi się zauważyć, że art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wyraźnie dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Takim ograniczeniem jest niewątpliwie niemożność sytuowania zabudowań mieszkalnych w odległości mniejszej niż wskazane w omawianym rozporządzeniu. Nie ma jednak racji skarżąca zarzucając, iż do takiego ograniczenia nie mogło dojść w akcie o charakterze wykonawczym (nie-ustawie, tu: rozporządzeniu). Nie może wszak uchodzić uwagi okoliczność, że to ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych wprowadziła możliwość (a wręcz nakaz) ustalania stref izolujących strefę cmentarzy od innych terenów, zaś rozporządzenie o cmentarzach miało za zadanie jedynie określić ich parametry. Na marginesie Sąd wskazuje, że ww. rozporządzenie nie jest jedynym aktem prawnym w formie rozporządzenia, który wprowadza ograniczenia prawa własności. Analiza bowiem przywołanego już wyżej § 12 rozp.war.tech.bud., w którym określa się dopuszczalne odległości projektowanego obiektu od granicy z sąsiednią działką budowlaną, także stanowi ograniczenie prawa własności. Ograniczenie to, w niesprzyjających okolicznościach, może również powodować niemożność zabudowania nieruchomości, pomimo dysponowania stosownym prawem do jej zainwestowania. Nie budzi natomiast obecnie wątpliwości, że przepis ten nie jest niezgodny z postanowieniami Konstytucji RP, w tym także w zakresie ochrony prawa własności (por. wyrok NSA z 11.2.2016 r., II OSK 1321//14). Odnosząc się wreszcie do podniesionej przez skarżącą okoliczności, że w bliskim sąsiedztwie tego samego cmentarza został posadowiony inny budynek, bez zachowania odległości określonych w § 3 ust. 1 rozp.cmentar. – co w ocenie strony skarżącej narusza konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP) oraz, jak można rozumieć, kodeksową zasadę zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zwłaszcza jeśli się zważy poniesione już przez skarżącą nakłady inwestycyjne – wypada zauważyć, że pewnego wyjaśnienia takiego stanu rzeczy, o ile rzeczywiście do niego doszło, może dostarczać wyżej sygnalizowana (także w samej skardze), wcześniejsza niejednolitość przyjmowanego w orzecznictwie sposobu wykładni § 3 ust. 1 rozp.cmentar., jako nieznajdującego zastosowania w przypadku lokalizowania nowej zabudowy mieszkalnej przy istniejącym cmentarzu. Niepozbawiona znaczenia może być także podniesiona przez skarżącą okoliczność, że w tamtym przypadku budynek nie był budowany "od podstaw", lecz został wzniesiony na istniejących, "starych" fundamentach (co może oznaczać w istocie jego "odbudowę" podlegającą innemu reżimowi prawnemu). W każdym razie należy jednak podkreślić, że nie podlega ochronie prawnej domaganie się wydania decyzji błędnej, z powołaniem się na potrzebę zachowania zasady równości. Nie można skutecznie powołać się na naruszenie zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sytuacji, kiedy wydana w sprawie decyzja – choćby była odmienna od innej decyzji, wydanej w analogicznym stanie faktycznym i prawnym – jest jednak prawidłowa i zgodna z prawem. Wzgląd na zachowanie zasady praworządności ma w tej sytuacji priorytet nad oczekiwaniem strony otrzymania decyzji takiej samej, jak decyzje uprzednio wydawane w analogicznych stanach faktycznych i prawnych, bowiem oczekiwanie takie nie jest "słuszne" i "uzasadnione", jako naruszające zasadę praworządności (por. wyrok NSA z 23.8.2023 r., II OSK 2964/20; a także wyroki WSA: z 3.10.2023 r., II SA/Łd 699/23; z 16.1.2024 r., II SA/Bd 872/23). Analogiczne stanowisko, w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy wobec sprzeczności z § 3 ust. 1 rozp.cmentar. zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2018 r. o sygn. akt II OSK 2028/17, podkreślając, że zmiana poglądu organu uzasadniona względami praworządności i zgodności rozstrzygnięć z prawem nie stanowi naruszenia art. 8 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.