IV SA/Po 311/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia WSA Bożena Popowska Protokolant referent - stażysta Paweł Grzęda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2006 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę /-/ M. Dybowski /-/ P. Miładowski /-/ B. Popowska KP J. S. , policjant mianowany w służbie stałej dnia [...] r., pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] (dalej: Komendant Miejski ) z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w [...] (dalej: lokal). Jednocześnie we wniosku wskazał, że ten sam lokal zajmował dotychczas na podstawie umowy najmu (k. 1). Do wniosku załączył kserokopię aktu notarialnego z dnia[...] . nr Repet. [...] , na mocy którego nastąpiło przeniesienie własności lokalu i umowę najmu lokalu z dnia [...] r. wraz z aneksem z dnia [...] r. Komendant [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 94 ust. 1 oraz art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. 7/02/58 ze zm., dalej: ustawa o Policji) i § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. 131/01/1468, dalej: rozporządzenie) odmówił udzielenia pomocy finansowej. W uzasadnieniu wskazano, że dnia [...] r. Wnioskodawca wraz z żoną nabyli lokal, którego wcześniejszym właścicielem było [...]. Lokal ten Wnioskodawca wraz z rodziną zajmował przed datą zakupu na podstawie umowy najmu zawartej na czas nieoznaczony. W ocenie Komendanta Miejskiego oznacza to, iż Wnioskodawca posiadał lokal mieszkalny, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że nie przysługuje mu pomoc finansowa. Od decyzji I instancji odwołał się Wnioskodawca, żądając jej zmiany i przyznania pomocy finansowej, bądź ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazał, że instytucja pomocy finansowej jest związana ze służbą stałą. W związku z tym, prezentowana w zaskarżonej decyzji wykładnia eliminuje prawo policjanta do skorzystania z pomocy finansowej, gdyż aby ją uzyskać należałoby nie posiadać żadnego lokalu mieszkalnego, a tym samym nie zaspokajać swych potrzeb mieszkaniowych. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji [...] (dalej: Komendant Wojewódzki) decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 98/00/1071 ze zm., dalej: kpa), art. 94 ust. 1 i 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji oraz § 1 rozporządzenia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika, że Miasto [...] nałożyło na Zainteresowanego obowiązek wykupu lokalu. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego, w miejscowości, w której pełni służbę bądź pobliskiej, nie może być rozumiane jako oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta. Jeżeli policjant posiada mieszkanie zaspokajające jego normy zaludnienia w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, nie przysługuje mu pomoc finansowa. Pismem z dnia [...] r. J. S., zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę do sądu administracyjnego na decyzję Komendanta Wojewódzkiego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 138 i 107 kpa, i błędną wykładnię art. 88 , 94 i 95 ustawy o Policji. Skarżący wskazał, że na skutek zmiany przepisów wykonawczych aktualność utraciła wykładnia dokonana przez NSA w uchwale z dnia 29 marca 1999 r. W dacie podjęcia tej uchwały przesłanką negatywną przyznania pomocy finansowej była - zgodnie z zarządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. - okoliczność, że policjant nie spełnia wymogów do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej w oparciu o art. 95 ustawy o Policji. Jednakże w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w ocenie Skarżącego, ograniczenie to nie występuje. Poszczególne formy pomocy finansowej winny być traktowane odrębnie, a nie w powiązaniu. Skarżący podniósł również, że organ II instancji ograniczył się jedynie do akceptacji stanowiska zawartego w uzasadnieniu decyzji wydanej przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nie mieć uzasadnionych podstaw. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie zgadza się z zaprezentowanym przez Skarżącego poglądem, iż utraciły aktualność uwagi przedstawione przez skład 7 sędziów NSA w uchwale z dnia 29 marca 1999 r., OPS 1/99, ONSA 3/99/77. Wbrew zastrzeżeniom Skarżącego, wykładnia przedstawiona przez NSA w żadnym punkcie nie odnosi się do przepisów wykonawczych, opierając się jedynie na przesłankach ustawowych przyznania pomocy finansowej. Zmiana przepisów wykonawczych nie przemawiała zatem za przyjęciem, że powołana uchwała straciła na aktualności. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej uchwale trafnie stwierdził, że pomoc finansowa jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, któremu przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego. Wykładnia zaprezentowana przez Skarżącego prowadzi do wniosku, że zawarte w treści art. 94 ust. 1 ustawy o Policji sformułowanie "nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale", obejmuje w istocie wszystkie przypadki, kiedy to zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych policjanta nie nastąpiło w drodze przydziału lokalu mieszkalnego. Sąd takiej wykładni nie podziela. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę bądź miejscowości pobliskiej. To właśnie ten przepis stanowić musi bazę, do której odwoływać się należy analizując dalsze przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji. Wszelkie formy pomocy, które są w nich przewidziane, mają na celu realizację tak zakreślonego celu, którym jest zapewnienie policjantowi lokalu w miejscowości, w której pełni służbę bądź pobliskiej. Jeżeli wszelkie formy pomocy powiązane są ściśle ze wskazanym celem, to nie powinno traktować się ich jako element uprzywilejowania policjanta. W szczególności trudno budować w oparciu o te przepisy koncepcję, wedle której każdy policjant, bez względu na to, czy posiada w danej miejscowości lokal, czy też nie, miałby prawo podmiotowe do dofinansowania mu zakupu prawa do lokalu. Wykładnia zaprezentowana przez Skarżącego prowadziłaby do sytuacji, w której policjant - właściciel lokalu mieszkalnego, lecz który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, byłby uprawniony do uzyskania pomocy finansowej w przypadku, gdyby chciał nabyć drugi lokal. Taka koncepcja jest w rażący sposób sprzeczna ze wskazanym wyżej celem funkcjonowania analizowanych przepisów. Za odmienna wykładnią prawa nie przemawiają zmiany, jakich doznawały po 1981 r. uregulowania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, gdyż przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji do tych regulacji się nie odnoszą. Sąd Administracyjny dokonuje kontroli decyzji jedynie z punktu widzenia zgodności z prawem. Normodawca nie uzależnił prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu od uzyskania prawa do tego lokalu w okresie służby przygotowawczej. Ustawodawca wskazał jedynie, ze policjant w służbie przygotowawczej może otrzymać tymczasową kwaterę (art.88 ust. 2 ustawy o policji), lecz Skarżący nie uzyskał przedmiotowego lokalu jako kwatery tymczasowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazano, że jeśli zobowiązanie policjanta wobec spółdzielni mieszkaniowej powstało przed mianowaniem na stałe, to po mianowaniu policjant mógł przy spełnieniu pozostałych przesłanek - uzyskać pomoc finansową (wyrok NSA z : 18.11.1998 - I SA 749/98; 25.04. 1997 - I SA 4/96 - ONSA 2/98/53) i tylko w tych granicach sytuacja faktyczna policjanta sprzed mianowania do służby stałej, wpłynąć mogłaby na udzielenie policjantowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Skarżący takiej sytuacji się nie znalazł. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni wyrażony w uzasadnieniu uchwały z dnia 29 marca 1999 r. pogląd, iż nie jest właściwe oddzielanie prawa policjanta do lokalu od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta. Celem, dla którego wprowadzono przepisy regulujące możliwość przydziału lokalu bądź pomocy finansowej na jego uzyskanie, jest zapewnienie policjantowi zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych. Z tak wyznaczonym celem powiązana ściśle jest wynikająca z art. 95 ustawy o Policji konieczność odmowy przyznania lokalu w przypadku, gdy policjant posiada lokal w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Na marginesie wskazać należy, że Skarżący prezentuje sprzeczne opinie na temat wzajemnych relacji form pomocy, gdyż na s. 4 skargi (k. 8) stwierdza, że "Niewątpliwie przepisy art. 88 do 95 ustawy o Policji zawierają pewną gradację form pomocy mieszkaniowej dla Policjantów.", zaś na stronie następnej (k. 9): "Należy bowiem przyjąć, że każda z form pomocy mieszkaniowej, winna być traktowana odrębnie, a nie w powiązaniu, nie przy zastosowaniu gradacji.". Sądowi z urzędu - w szczególności ze spraw , w których zapadły wyroki : Naczelnego Sądu Administracyjnego z : 3.12.1998 - I SA 535/98, 15.6.1999 - I SA 1488/98, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19.11.2004 - I SA 1724/03 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25.1.2006 IV SA/Po 175/04 wiadomym jest, że wbrew ocenie Skarżącego, z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego korzysta wielu policjantów i warunkiem uzyskania pomocy nie była bezdomność (k.9) Nie może budzić żadnych wątpliwości, że pojęciem posiadania objąć należy przypadek, w którym podmiot dysponuje lokalem na podstawie zawartej z właścicielem umowy najmu. Zgodnie bowiem z art. 336 kc, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Sąd nie podziela argumentacji Skarżącego, że wyłącznie § 7 rozporządzenia reguluje negatywną przesłankę udzielenia pomocy finansowej. Przepis ten stanowi, że pomoc finansowa nie przysługuje policjantowi, który uzyskał pomoc finansową w pełnej wysokości na podstawie dotychczasowych przepisów. Przesłanki negatywne udzielenia pomocy, relewantne w niniejszej sprawie, wynikają bowiem z przepisów ustawy o Policji, która reguluje całokształt instytucji zapewniających realizację celu określonego w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis § 7 rozporządzenia ma za zadanie wyłączenie możliwości ubiegania się o udzielenie pomocy finansowej z uwagi na zmianę obowiązującego w tym zakresie aktu wykonawczego. Poprzednio obowiązujące zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów ( MP 76/97/709) zawierało analogiczny przepis (§ 9). Skarżący zarzucił organowi II instancji wadliwe przeprowadzenie postępowania odwoławczego i braki w uzasadnieniu decyzji. Zarzut nie jest zasadny, gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera zarówno odniesienie się do okoliczności faktycznych (które pozostawały w niniejszej sprawie bezsporne), jak i wyjaśnienie prawnych motywów decyzji. W takim stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. /-/ M. Dybowski /-/ P. Miładowski /-/ B. Popowska KP