IV SA/Po 312/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Józef Maleszewski (spr.) WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 poz. 267 ze zm., dalej “k.p.a.") umorzył postępowanie administracyjne wszczęte zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 21.03.2014 r. w sprawie wzruszenia prawomocnej decyzji administracyjnej Nr [...] o przydziale mieszkania funkcyjnego w części dotyczącej powierzchni lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem stwierdzono, że zostało wszczęte na podstawie zawiadomienia, a nie na podstawie postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.). Wobec powyższego nie może wywołać skutków prawnych w zakresie wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Od decyzji powyższej złożył odwołanie A. N., podnosząc, że postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, bo Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu prowadzi równoległe postępowanie administracyjne ([...]). Odwołujący wskazał, że istnieje interes prawny, aby sprawa została w końcu definitywnie rozstrzygnięta w zakresie powierzchni lokalu, a może temu służyć jedynie postępowanie zainicjowane [...] marca 2014 r. przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] z urzędu oraz zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że lokal mieszkalny [...] znajduje się w trwałym zarządzie Komendy Wojewódzkiej Policji w Poznaniu. Lokal ten został przydzielony A. N. na podstawie decyzji ówczesnego Komendanta Rejonowego Policji [...] o przydziale mieszkania funkcyjnego. W dniu [...].03.2014 r. Komendant Powiatowy Policji w [...], jako następca prawny Komendanta Rejonowego Policji w [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wzruszenia prawomocnej decyzji nr [...] z dnia [...].10.1993 r. o przydziale mieszkania funkcyjnego, w części dotyczącej powierzchni zajmowanego przez stronę lokalu mieszkalnego. Organ wystosował pismo do strony informujące o powyższym. W ramach podjętych czynności w celu ustalenia prawidłowej powierzchni użytkowej przedmiotowego lokalu organ zlecił uprawnionemu podmiotowi przeprowadzenie inwentaryzacji tego lokalu. Następnie organ zawiesił swoje postępowanie na podstawie postanowienia z dnia [...].04.2014 r. Natomiast w dniu [...].09.2014 r. na podstawie postanowienia organu zostało ono podjęte. W międzyczasie A. N. zarzucił organowi, że w przypadku wznowienia postępowania w trybie art. 145 k.p.a. organ winien wydać postanowienie zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a., a tego nie uczynił. Wobec powyższego w dniu [...] .09.2014 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wydał decyzję nr [...] w sprawie umorzenia postępowania przedstawionego powyżej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, wznawia się, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który decyzję wydał. Zgodnie z tą zasadą Komendant Powiatowy Policji w [...] postanowił wznowić postępowanie w sprawie wzruszenia ostatecznej decyzji przydziału lokalu mieszkalnego w [...]. Przepisy k.p.a. wyraźnie regulują formę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Stosownie do art. 149 k.p.a. wznowienie postępowania, w przeciwieństwie do postępowania zwykłego oraz pozostałych trybów nadzwyczajnych, następuje w drodze postanowienia. Jak wynika z akt sprawy, organ, chcąc wznowić postępowanie, ograniczył się jedynie do wystosowania do strony zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Taka forma jest niedopuszczalna. Art. 149 § 1 k.p.a. formalizuje wznowienie postępowania poprzez uzależnienie wznowienia od wydania stosownego postanowienia, to znaczy, że nie można wznowić postępowania na podstawie podjęcia przez organ innych czynności. Czynności podjęte przez organ przed wydaniem postanowienia nie są czynnościami procesowymi takiego postępowania administracyjnego, lecz mają charakter wewnętrzny. Komendant Powiatowy Policji w [...], chcąc z urzędu rozstrzygnąć sporną kwestię powierzchni użytkowej lokalu wynikającą z wyżej wymienionej decyzji, winien uczynić to zgodnie z zasadami k.p.a. W przypadku chęci wznowienia postępowania w przedstawionej powyżej sprawie, winien wydać stosowne postanowienie, gdyż nakazuje to przepis prawa, a nie, jak to organ uczynił, wystosować pismo zawiadamiające o wszczęciu postępowania. W niniejszej sprawie wszystkie czynności dokonane przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] nie były prowadzone w ramach postępowania administracyjnego, bo takie nie zostało wszczęte zgodnie z zasadami k.p.a. W rozumieniu wymienionych powyżej przepisów były to tylko czynności wstępne mimo, że miały miejsce w dość długim okresie czasu. Konsekwencją tego stwierdzenia jest to, że organ I instancji nie mógł umorzyć swojego postępowania, ponieważ takiego postępowania w ogóle nie było. Organ II instancji zauważył, że z akt sprawy wynika, że zarówno Komendant Powiatowy Policji w [...] jaki i A. N. dostrzegają potrzebę wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego [...]. Zgodnie z całą treścią art. 149 k.p.a. organ ma do wyboru jedną z dwóch dróg działania. Obie następują w drodze postanowienia. Pierwsze to postanowienie o wznowieniu postępowania, a drugie to postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Tylko wydając jedno z tych dwóch postanowień Komendant Powiatowy Policji w [...] może zakończyć wszystkie dotychczasowe swoje działania w tej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu postanowił uchylić w całości decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...].09.2014 r. Nr [...], postanawiającą o umorzeniu postępowania, i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Naruszenie przepisów postępowania stanowi przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie należy wskazać, że Komendant Powiatowy Policji w [...] chcąc prowadzić postępowanie w trybie art. 145 § 1 k.p.a. zobowiązany jest stosownie do art. 149 § 1 k.p.a., wydać postanowienie o wznowieniu postępowania a następnie procedować zgodnie z zasadami k.p.a. Decyzja Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu zaskarżona została przez A. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący, zarzucając błędne uzasadnienie i naruszenie art. 10 k.p.a., wniósł o uchylenie decyzji Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji błędnie wskazał, iż Komendant Powiatowy Policji w [...] ma możliwość wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, gdyż strona nie składała wniosku o wznowienie postępowania. Organ II instancji naruszył też zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, nie umożliwiając wglądu w materiał zebrany w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że skarga jest nielogiczna, gdyż skarżący oczekuje od Sądu rozstrzygnięcia, które osiągnął zaskarżoną decyzją, co jedynie przedłuża postępowanie. Odnośnie zarzutu co do wskazania dwóch rodzajów postanowień, jakie może wydać organ I instancji, organ II instancji wyjaśnił, że takie sformułowanie w uzasadnieniu decyzji jest wykładnią art. 149 k.p.a. Czym innym są natomiast wytyczne kierowane do organu I instancji, w których jednoznacznie wskazano, że Komendant Powiatowy Policji w [...] ponownie rozpoznając sprawę, na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. powinien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, a następnie procedować zgodnie z zasadami k.p.a.. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. zwrócono uwagę, że postępowanie odwoławcze przed Wielkopolskim Komendantem Wojewódzkim Policji w Poznaniu zostało wszczęte na skutek wniesienia odwołania przez A. N. Ponadto, postępowanie przed organem II instancji opiera się wyłącznie na aktach sprawy zgromadzonych przed organem niższego rzędu. Organ odwoławczy nie prowadził żadnego postępowania dowodowego i działał na wniosek strony. Trudno zatem stwierdzić, że strona nie mogła w tym postępowaniu uczestniczyć, skoro zainicjowała całe postępowanie i uzyskała jedyne możliwe właściwe i pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie. ) Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że pomimo prawidłowego rozstrzygnięcia, decyzja ta nie może się ostać w obrocie prawnym, a to z uwagi na istotną wadliwość jednej z wytycznych zamieszczonych przez organ w jej uzasadnieniu. Sąd podziela stanowisko Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu co do zasadności zastosowania przez ten organ w niniejszej sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. – tj. uchylenia decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Trafny w ocenie Sądu okazał się bowiem zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania mimo braku ku temu podstaw prawnych. Art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco (por. wyrok SN z dnia 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10, LEX nr 794506). Jak podkreślił Sąd Najwyższy: "Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją". Zgodnie z art. 138 § 2 in fine k.p.a. wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej wiązało się z koniecznością wskazania w jej uzasadnieniu, jakie okoliczności winny zostać wzięte pod uwagę przez organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. I to właśnie w zakresie tych wytycznych Sąd dopatrzył się uchybień, które przesądziły o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu organ II instancji bezpodstawnie (i wbrew późniejszym wyjaśnieniom odpowiedzi na skargę – w sposób kategoryczny) wskazał, że organ i instancji ma możliwość wydania dwóch postanowień: o wznowieniu postępowania, bądź o odmowie wznowienia postępowania. Pogląd ten wyrażony został expressis verbis w zdaniu: "Tylko wydając jedno z tych dwóch postanowień Komendant Powiatowy Policji w [...] może zakończyć wszystkie dotychczasowe swoje działania w tej sprawie." Nie ulega natomiast wątpliwości, że w sprawie nie ma możliwości wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sytuacji, gdy w tej materii nie był złożony wniosek, a organ podejmował czynności z urzędu. Organ I instancji ma zatem alternatywę: wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, bądź poinformować stronę pismem o braku przesłanek do wydania takiego postanowienia. W tym miejscu należy wyjaśnić, że oddalenie skargi w niniejszej sprawie skutkowałoby utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji także w zakresie wytycznych co do dalszego postępowania, w tym możliwości wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Właśnie wykazana wyżej wadliwość wytycznych w tym przedmiocie przesądziła o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo prawidłowości zawartego w niej rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA z 29.03.2012 r., IV SA/Po 86/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z 13 czerwca 2011 r., (II SA/Kr 360/11, ONSAiWSA 2013, nr 2, poz. 27), w myśl którego udzielenie przez organ odwoławczy w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. błędnych wskazówek wytyczających ramy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ l instancji, powoduje konieczność uchylenia takiej decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego ostatniego przepisu inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenie przepisów postępowania, wtedy stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak zaś trafnie skonstatowano w przywołanym wyroku, decyzja administracyjna, jako przejaw woli organu administracji, stanowi całość, w której poszczególne jej części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia, są nierozerwalnie ze sobą związane i powinny być oceniane łącznie. Wszelkie nieprawidłowości w sferze określonego elementu mogą oznaczać wadliwość całej decyzji, w zależności od okoliczności danej sprawy. Tym bardziej, że jedną z podstawowych zasad postępowania, którymi należy się kierować załatwiając sprawy obywateli, jest zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), która, z uwagi na jej uniwersalny i szeroki zakres, stanowi swoistą "klamrę" spinającą całość ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Z zasady tej wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych. Jedną z nich jest wymóg należytego uzasadnienia wydawanych decyzji, uszczegółowiony w art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów należy podzielić pogląd, że sąd administracyjny – w ramach sprawowanego nadzoru nad legalnością podjętych w konkretnej sprawie działań – nawet w sytuacji, w której mógłby uznać merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, zawarte w zaskarżonej decyzji administracyjnej, za prawidłowe, powinien decyzję tę uchylić, gdy stwierdzi, iż podane stronie jako uzasadnienie rozstrzygnięcia argumenty nie korespondują ze stanem faktycznym sprawy, a postępowanie było prowadzone przez organy w sposób, który nie mógł wzbudzić zaufania obywatela do organu (tak wyrok NSA z 11.07.2007 r., II GSK 90/07, CBOSA). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni uwagi, poglądy prawne i wytyczne wyrażone przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na charakter prawny uchylonego aktu, który nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia. Przyjąć więc należy, że jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności), a co za tym idzie nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie wstrzymania jego wykonania w trybie art. 152 p.p.s.a.