IV SA/Po 32/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Dnia [...] października 2012 r. do Urzędu Gminy w [...] (dalej: "Urząd Gminy") wpłynął wniosek S. W. (dalej "Inwestor" lub "Skarżący") z [...] września 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...], dla inwestycji określonej jako "[...]". Wniosek ten był następnie kilkakrotnie modyfikowany przez Inwestora. Pismem z [...] lutego 2013 r. Inwestor wystąpił o zawieszenie postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczących działki [...] w [...], "do chwili unieważnienia planu miejscowego". Decyzją z [...] marca 2013 r., nr [...], Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") – wskazując jako podstawę art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") – umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działce [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2012 r. Rada Gminy [...], uchwałą nr [...] (zwaną dalej "Uchwałą"), przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] (dalej jako: "Plan miejscowy"). W dniu [...] lutego 2013 r. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (poz. [...]). Przedmiotowa działka nr [...] [omyłkowo określona przez organ w uzasadnieniu jako "nr [...]" – uw. Sądu] została objęta ustaleniami Uchwały, wobec czego postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla tej działki stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu. Od opisanej decyzji Wójta, pismem sporządzonym i złożonym w Urzędzie Gminy dnia [...] marca 2013 r. Inwestor wniósł odwołanie, zaznaczając, że "motywację i uzasadnienie" dośle za kilka dni. Odwołanie zostało uzupełnione pismem z [...] kwietnia 2013 r., w którym Inwestor stwierdził, że Uchwała przyjmująca Plan miejscowy zostanie wkrótce zaskarżona do sądu administracyjnego. Równocześnie z odwołaniem, do Urzędu Gminy wpłynęło także pismo Inwestora z [...] marca 2013 r., w którym Inwestor oświadczył, że wycofuje wniosek z [...] lutego 2013 r. "w ten sposób, aby zawieszenie postępowania zostało anulowane" w stosunku do działki nr [...]. Decyzją z [...] października 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, że z przepisów art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") wynika, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "m.p.z.p.") jest głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego, zaś wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest dopuszczalne jedynie w przypadku braku na danym terenie obowiązującego miejscowego planu. Tymczasem w niniejszej sprawie, w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, dla obszaru, na którym znajduje się teren planowanej inwestycji, został uchwalony Plan miejscowy, ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w [...]. Zgodnie z § 24 Uchwały wszedł on w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia. Tym samym w dacie orzekania przez organy tak pierwszej, jak i drugiej instancji, dla obszaru objętego wnioskiem o warunki zabudowy obowiązuje m.p.z.p., co wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla tego obszaru. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, S. W. wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji (błędnie nazwanych przez Skarżącego "postanowieniami") oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreślono, że Uchwała wprowadzająca Plan miejscowy została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "z uwagi na rażące naruszenia prawa", i że postępowanie w tej sprawie jest w toku. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja SKO z [...] października 2013 r. odpowiada prawu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO, Sąd nie stwierdził przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. Nie oznacza to, iż zapadłe w sprawie decyzje organów obu instancji były całkowicie niewadliwe, lecz że dostrzeżone przez Sąd uchybienie (o którym niżej) nie miało wpływu, choćby potencjalnego, na wynik sprawy. Sąd podziela bowiem generalne stanowisko organów, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do wydania merytorycznej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, lecz że postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe, należało umorzyć decyzją wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jak bowiem trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podstawowym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego w aktualnym stanie prawnym pozostaje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast decyzję o warunkach zabudowy wydaje się jedynie w przypadku braku na danym terenie obowiązującego m.p.z.p. Wskazane ograniczenie wynika wprost z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: (1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; (2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji od dnia uchwalenia (a ściślej: wejścia w życie) m.p.z.p. nie wszczyna się nowych postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości (działek) objętych planem (art. 61a k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.z.p.), uprzednio wszczęte postępowania będące w toku umarza się (art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.z.p.), a w przypadku już wydanych decyzji o warunkach zabudowy, co do zasady, stwierdza się ich wygaśnięcie (art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Ponieważ w niniejszej sprawie jest poza sporem, że od dnia [...] 2013 r. na terenie objętym wnioskiem Inwestora z [...] września 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy (działka nr [...]) zaczął obowiązywać Plan miejscowy wprowadzony uchwałą [...], to organ I instancji, decyzją z [...] marca 2013 r., zasadnie umorzył postępowanie w tej sprawie, będącej w toku w dniu wejścia życie Planu, a organ II instancji trafnie rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy decyzją z [...] października 2013 r. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu. I to pomimo dostrzeżonego przez Sąd, z urzędu, uchybienia proceduralnego polegającego na nierozpoznaniu przez organ I instancji, we właściwej formie procesowej, wniosku Inwestora z [...] lutego 2013 r. o zawieszenie postępowania do czasu "unieważnienia" Planu miejscowego. Uchybienie to – wyrażające się w niewydaniu przez organ stosownego postanowienia (art. 101 § 1 k.p.a.) – pozostało bowiem, w ocenie Sądu, bez wpływu na wynik sprawy, skoro: (a) zgodnie z dominującym w orzecznictwie NSA poglądem, na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie służy zażalenie (zob. np. wyrok NSA z 18.06.2013 r., II OSK 2296/12 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"); (b) sam fakt zaskarżenia m.p.z.p. do sądu administracyjnego nie tworzy w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy kwestii prejudycjalnej w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., która uzasadniałaby zawieszenie tego postępowania (por. wyrok WSA z 06.12.2011 r., II SA/Kr 1525/11, CBOSA); (c) Skarżący ostatecznie pismem z [...] marca 2013 r. cofnął swój wniosek o zawieszenie postępowania z [...] lutego 2013 r. Ubocznie należy podkreślić, że fakt wniesienia przez Inwestora skargi na Plan miejscowy [Sądowi w niniejszym składzie wiadomym jest z urzędu, że sprawa ta zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu pod sygn. akt IV SA/Po 831/13 i obecnie jest zawieszona] pozostaje bez wpływu również na bieg niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego; w szczególności nie uzasadnia zawieszenia tego postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.