IV SA/Po 324/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak- Owczarczak As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant Sekr. sąd. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 października 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych postanawia: odrzucić skargę /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak sygn. IV SA/Po 324/07 U Z A S A D N I E N I E Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r.- sygn. IV SA/Po 662/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia [...] nr [...] w części, w której nie orzeczono o przyznaniu zasiłku rodzinnego na Ł. K. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na syna Ł. K. oraz podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania w okresie od 1 sierpnia 2004 r. Decyzją z dnia [...] nr [...] (dalej decyzja z dnia [...]), na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. 98/00/1071 ze zm. - dalej kpa ), art. 20 w zw. z art. 1, art. 2 pkt 1, art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 8 pkt 5 i 7, art. 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2, art. 15 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 23, art. 25, art. 26, art. 30, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. 139/06/992- dalej uśr lub ustawa) Kierownik Miejsko- Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. (dalej Kierownik MGOPS), działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Ś. przyznał D. K. na dziecko Ł. K.: 1) zasiłek rodzinny na okres od 1 września 2004 do 28 lutego 2005 r. w wysokości 66 zł miesięcznie; 2) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na okres od 1 sierpnia 2004 do 28 lutego 2005 r. w wysokości 70 zł miesięcznie; 3) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania w wysokości 40 zł miesięcznie na okres od 1 września 2004 do 28 lutego 2005 r.; nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że dnia 29 grudnia 2006 r. Wnioskodawczyni dostarczyła do MGOPS w Ś. odpis wyroku z dnia 22 listopada 2006 r.- sygn. IV SA/Po 662/05 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik MGOPS przyznał i wyrównał zaległe świadczenia (k. 29 akt administracyjnych). W odwołaniu z dnia 29 stycznia 2007 r. D. K. wniosła o "wypłacenie odsetek za okres zaległych świadczeń wymienionych w punkcie 2, 3, 4 decyzji z dnia [...].". Odwołująca się wskazała, że dnia 23 stycznia 2007 r. wypłacono Jej zaległe świadczenia, lecz bez odsetek. MGOPS stwierdził, że odsetki się nie należą, z czym D. K. się nie zgadza. Konsultowany prawnik stwierdził, że odsetki się należą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję z dnia [...]. W szczegółowym uzasadnieniu Samorządowe Kolegium przedstawiło poszczególne zdarzenia prawne dotychczasowego postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 359 § 1 kc, odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy wynika to z czynności prawnej albo ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji właściwego organu. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują naliczania odsetek od kwot świadczeń rodzinnych, jakimi są zasiłki rodzinne i dodatki do zasiłków rodzinnych. O odsetkach nie orzekł również w wyroku z dnia 22 listopada 2006 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. K. podniosła, że to nie z Jej winy, lecz z niewiedzy urzędników, nie wypłacono Jej zaległych świadczeń; dlaczego jako zwykły obywatel ma ponosić "jakieś straty". Dlaczego prawo i przepisy działają tylko w jedną stronę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Żądanie zasądzenia odsetek (zgłoszone przez Wnioskodawczynię dopiero w odwołaniu z dnia stycznia 2007 r.- k. 1 akt odwoławczych), jest w istocie żądaniem naprawienia szkody, jaka została Jej wyrządzona przez niezgodne z prawem działania organu władzy publicznej ( art. 77 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.- Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471 ). 2. Trafnie Samorządowe Kolegium uznało, że w ustawie o świadczeniach rodzinnych i w kpa brak podstaw materialnoprawnych do zasądzenia odsetek w postępowaniu administracyjnym; trafnie też poszukiwało podstaw materialnoprawnych w kodeksie cywilnym. 3. Zdarzenia, z których Skarżąca wywodzi skutki prawne, powstały w części przed dniem 1 września 2004 r.- wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy- Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw- Dz.U. 162/04/1692- dalej ustawa zmieniająca (w zakresie, w jakim nie przyznano Skarżącej zasiłku rodzinnego i owych dodatków do zasiłku rodzinnego za okres od 1 sierpnia 2004 do 31 sierpnia 2004 r.), a w części po dniu 1 września 2004 r. (w zakresie, w jakim nie przyznano Skarżącej zasiłku rodzinnego i owych dodatków do zasiłku rodzinnego za okres od 1 września 2004 r. do 28 lutego 2005 r.). A. W zakresie roszczenia za okres od 1 sierpnia 2004 do 31 sierpnia 2004 r. Zgodnie z art. 5 ustawy zmieniającej, do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie owej ustawy, stosuje się przepisy art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 kpa w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. W doktrynie trafnie wskazuje się, że od momentu wejścia w życie Konstytucji RP ( 17 października 1997 r.), treść normatywna art. 160 kpa uległa zmianie ( M. Safjan "Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej- po 1 września 2004 r." W.Pr. 2004 s. 91- 93). Ponieważ w sprawie nie doszło do wydania decyzji z naruszeniem art. 145 § 1 kpa ani uchylenia takiej decyzji w wyniku wznowienia postępowania, w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 153 kpa. W sprawie nie znajdzie także zastosowania art. 160 kpa, bowiem nie doszło do wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 kpa ani do stwierdzenia nieważności takiej decyzji; w szczególności o odszkodowaniu od organu wymienionego w § 1 nie mógł orzec organ administracji publicznej, bowiem nie stwierdził nieważności decyzji z powodu naruszenia art. 156 § 1 kpa ani nie stwierdził, w myśl art. 158 § 2 kpa, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 ( art. 160 § 4 zd. 1 kpa). W sprawie nie doszło też do wzruszenia decyzji w stanie nagłej konieczności na podstawie art. 161 kpa. W sprawie nie zachodzą także przesłanki zastosowania art. 287 ppsa. B. W zakresie roszczenia za okres od 1 września 2004 r. do 28 lutego 2005 r. Zgodnie z art. 2 ustawy zmieniającej, art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 kpa uległy uchyleniu. Uregulowania te zakładały dochodzenie odszkodowania przed Sądem Powszechnym (art. 153 § 2, art. 160 § 4 in fine, art. 161 § 5 kpa w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2004 r.). Z dniem 1 września 2004 r. uległ uchyleniu art. 4201 § 1 i 2 kc, a odpowiedzialność odszkodowawczą oprzeć można na art. 417 1 § 2 kc ( G. Bieniek w: "Komentarz do kc . Zobowiązania" - tom 1 W. Pr. 2006 s. 327 uw. 120, 121, s. 347-348 uw. 23, 24). 4. Mimo, że stan prawny co do obu tych okresów różni się, to nie wpływa to na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Wraz z wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., domniemywa się właściwość sądów powszechnych we wszystkich sprawach, z wyjątkiem ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów ( art. 177 Konstytucji). W doktrynie trafnie wskazuje się, że dla przyjęcia właściwości sądu powszechnego nie jest konieczne pozytywne określenie jego kompetencji, lecz wystarczy brak ustawy zastrzegającej kompetencję do rozpoznania sprawy przez inny sąd ( R. Lewicka "Realizacja prawa do sądu a spory kompetencyjne w świetle nowych regulacji prawnych" PiP 11/04/62; przykładowo uzasadnienia: wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10.7.2000- SK 12/99- OTK 5/00/143; postanowienia SN z 25.1.2001- I CKN 1343/00– OSNC 9/01/133; wyroku SN z 12.12.1997- I CKN 370/97- OSNC 7-8/98/116; postanowienia SN z: 6.4.2000- II CKN 285/00- OSNC 10/00/188; 21. 5.2002- III CK 53/02- OSNC 2/03/31). Domniemania właściwości sądu powszechnego nie usuwa określenie klauzulą pozytywną zakresu orzekania sądów administracyjnych w art. 184 zd. 1 Konstytucji, który wskazuje, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej (przykładowo- uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.3.2006 r.– II GPS 1/06; ONSAiWSA 4/06/95). O właściwości sądu powszechnego wyraźnie stanowiły: art. 153 § 2, art. 160 § 5 i art. 161 § 5 kpa w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2004 r. W szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że istnieje możliwość zasądzenia odsetek od opóźnienia wypłaty należności ( z różnych tytułów), lecz jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym ( odpowiednio- uchwała 7 Sędziów NSA z 5.3.2001- OPS 17/00- ONSA 3/01/100; wyrok NSA z: 29.4.1998- I SA 1713/97; wyrok WSA w Poznaniu z: 18.X.2005- 4/II SA/Po 1791/03; 8.11.2005 r. - 4/II SA/Po 1987/03). Także Sąd Najwyższy i Sądy powszechne w bogatym orzecznictwie wskazywały na drogę sądową przed sądem powszechnym przy powoływaniu się w pozwie na "wadliwość" decyzji organu administracyjnego ( odpowiednio- wyrok SN z: 6.2.1002- V CKN 1248/00 z aprobująca glosą R. Mastalskiego- OSP 10/02/128; 19.12.2002- II CKN 167/01; 12.3.2004- II CK 47/03; wyrok SA w Poznaniu z 5.11.2002- I ACa 841/02; postanowienie SA w Białymstoku z 3.9.2002- I Acz 664/02- OSA 3/03/8). 6. Obowiązujące brzmienie art. 287 ppsa zostało ustalone na podstawie art. 3 ustawy zmieniającej. Zmiana art. 287 ppsa dokonana wspomnianą ustawą polegała na skreśleniu w tym przepisie zwrotu: "Przepis art. 160 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". Jednocześnie art. 1 pkt 1 i 2 i art. 2 powołanej noweli z dnia 17 czerwca 2004 r. uchylił m.in. art. 160 Kodeksu postępowania administracyjnego i wprowadził nowe brzmienie art. 417-4172 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. 16/64/93 ze zm.). Poza zakresem zastosowania art. 287 ppsa, odpowiedzialność odszkodowawczą organów władzy publicznej regulują przepisy kc (T. Burzyński "Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa jako skutek wyroku sądu administracyjnego" Glosa 10/04/26). Skutkiem tego w obowiązującym stanie prawnym Strona może dochodzić odszkodowania w postępowaniu cywilnym przed właściwym sądem powszechnym- także na podstawie przepisów Konstytucji stosowanych wprost. 7. Z tej przyczyny nie zachodzi "działanie prawa w jedną stronę", jak to deklaruje Skarżąca- skoro brak przepisu materialnoprawnego dla orzekania o odsetkach przez organ administracji publicznej i ustawodawca nie wskazał wyraźnie, że w tej materii właściwy jest sąd administracyjny, to znaczy, że Strona może dochodzić swych praw przed sądem powszechnym (art. 177 in princ. Konstytucji). Skoro orzekanie o odszkodowaniu w wysokości odsetek ustawowych nie należy do właściwości sądu administracyjnego, przeto na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa, skargę należało odrzucić. /-/ I.Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak KP