IV SA/Po 336/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Skarżącego Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], Starosta [...] (dalej: "Starosta") – działając na podstawie art. 362 ust. 1 i 2 w związku z art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.; dalej: "Prawo ochrony środowiska" w skrócie "p.o.ś.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") – zobowiązał Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] (dalej: "WZDW" lub "Skarżący") do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko hałasu powodowanego przez drogę wojewódzką nr [...] w odniesieniu do posesji B. M. (dalej: "Właściciel"), ul. [...], w taki sposób, aby w odniesieniu do budynku mieszkalnego zapewnić dotrzymanie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku w porze dziennej, określonego w przepisach z zakresu ochrony przed hałasem, poprzez umieszczenie ekranu akustycznego od strony drogi wojewódzkiej nr [...] (pkt 1 decyzji) oraz ustalił termin wykonania tego obowiązku do dnia 31 grudnia 2013 r. (pkt 2 decyzji). Uzasadniając Starosta napisał, że na podstawie wykonanych w ramach przeglądu ekologicznego pomiarów stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w porze dziennej i nocnej, powodowane eksploatacją drogi wojewódzkiej nr [...], ale również emisją hałasu z biegnącej równolegle do drogi, linii kolejowej [...] relacji [...] (ruch pociągów międzynarodowych). W przeglądzie ekologicznym wykazano, że do występowania ponadnormatywnego hałasu w środowisku ww. droga wojewódzka i linia kolejowa przyczyniają się w zbliżonym stopniu, a we wnioskach zapisano, iż stosowanie rozwiązań w celu zmniejszenia emisji hałasu winno uwzględniać obydwa jego źródła. Wskazana linia kolejowa zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których właściwym organem ochrony środowiska jest marszałek województwa (art. 378 ust. 2a p.o.ś.). Starosta zastrzegł, że o wykonaniu przeglądu ekologicznego i wynikach pomiarów poinformował Marszałka Województwa Wielkopolskiego w styczniu 2009 r. Przedmiotowy odcinek drogi wojewódzkiej zlokalizowany jest w sąsiedztwie przejazdu kolejowego, który w ramach inwestycji "[...]" planowanej przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. (dalej: "PKP PLK") ma zostać zastąpiony wiaduktem drogowym (skrzyżowaniem dwupoziomowym – droga wojewódzka na wiadukcie). Dalej organ I instancji wskazał, że z przesłanych przez PKP PLK oraz WZDW, w odpowiedzi na postulaty zgłoszone przez Właściciela, pism wynika, że planowana modernizacja linii kolejowej obejmuje wybudowanie m.in. w rejonie przedmiotowej posesji, zabezpieczeń akustycznych zgodnie z obowiązkami nałożonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oraz że nie przewiduje się wykupu nieruchomości, wypłaty odszkodowania ani współfinansowania wymiany okien na dźwiękoizolacyjne. Powołując się na wcześniejsze stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Starosta stwierdził, że bliżej nieokreślone w czasie i niepewne (bo jedynie planowane) zdarzenie, polegające na budowie ekranu akustycznego w związku z planowaną modernizacją linii kolejowej, nie może zwolnić organu administracji z ustawowego obowiązku dbałości o standardy jakości środowiska. Wobec stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu przy nieruchomości Właściciela, organ I instancji zobowiązany jest do nałożenia obowiązku ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko lub przywrócenia stanu poprzedniego na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Starosta wyjaśnił, że termin wykonania obowiązku ustalił biorąc pod uwagę konieczność zaplanowania przez zarządzającego drogą wydatków na kolejny rok i możliwości techniczne ich zrealizowania, w tym terminy uzyskiwania niezbędnych pozwoleń oraz przeprowadzania postępowań przetargowych. Starosta zastrzegł, że parametry ekranu akustycznego winny zostać ustalone przez uprawnionych projektantów. Od opisanej decyzji odrębne odwołania wnieśli WZDW oraz Właściciel. WZDW w swym odwołaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wskazał, że z informacji uzyskanych od PKP PLK wynika, iż realizacja planowanej modernizacji linii kolejowej już się rozpoczęła. Aktualnie trwają postępowania przetargowe celem wyłonienia wykonawców robót, a rozpoczęcie robót przewiduje się w lipcu / sierpniu 2012 r. Zmiana przebiegu drogi wojewódzkiej i budowa stosownych zabezpieczeń akustycznych, w tym zabezpieczeń obejmujących przedmiotową posesję, będzie miała zatem miejsce. Zdaniem Skarżącego decyzja organu I instancji narusza ustawę o finansach publicznych, gdyż zlecenie budowy ekranu jest ekonomicznie niezasadne, skoro za chwilę nastąpi zmiana układu komunikacyjnego. Nadto WZDW zarzucił błędne zastosowanie art. 362 ust. 1 i 2 p.o.ś. w odniesieniu do indywidualnej posesji Właściciela, jak również dopuszczenie tej osoby do udziału w postępowaniu na prawach strony. Wskazał, że celem postępowania prowadzonego na podstawie ww. przepisów jest wyegzekwowanie spełniania wymagań ochrony środowiska w przypadku negatywnego oddziaływania na nie, jako na dobro wspólne. Tymczasem Starosta, nakładając przedmiotowy obowiązek, wziął pod uwagę interes indywidualny. Właściciel w swym odwołaniu podniósł, że nie może zgodzić się z zaskarżoną decyzją tak co do terminu realizacji, jak i samego sposobu rozwiązania sprawy, tzn. budowy ekranu akustycznego. Podniósł, że decyzja ta nie była poparta żadnymi konsultacjami ze specjalistami, tymczasem już obecni na rozprawie administracyjnej w dniu 29 stycznia 2009 r. przedstawiciele urzędów i instytucji zanegowali możliwość ustawienia ekranu akustycznego, ze względu zarówno na planowaną modernizację linii kolejowej i budowę wiaduktu, jak również niekorzystne ukształtowanie terenu (dom na skarpie). Zdaniem Właściciela najprostszym sposobem byłoby utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania, o co wnioskował, a ku czemu organ nie widzi jednak podstaw. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: "SKO") – po rozpoznaniu sprawy z odwołania WZDW – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając organ odwoławczy napisał, że najistotniejsze znaczenie przy rozpatrywaniu sprawy ma ocena, czy na granicy przedmiotowej działki występują przekroczenia wartości dopuszczalnych poziomów hałasu oraz czy zobowiązanie Skarżącego do budowy ekranu akustycznego jest zasadne. Zdaniem SKO, skoro wykonane w ramach przeglądu ekologicznego pomiary wykazały przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w porze dziennej i nocnej, to organ I instancji zobowiązany był do wydania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 362 ust. 1 i 2 p.o.ś. Zgodnie z art. 174 ust. 2 p.o.ś. emisje polegające na powodowaniu hałasu powstające w związku z eksploatacją drogi, nie mogą spowodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego zarządzający tym obiektem ma tytuł prawny. W związku z powyższym na Skarżącym, jako na zarządcy drogi, spoczywa obowiązek utrzymania poziomu hałasu na ustawowym poziomie. SKO oceniło, że ekran akustyczny jest najskuteczniejszym środkiem chroniącym przed nadmiernym hałasem drogowym. Podkreśliło, że Właściciel ma przymiot strony, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 13 maja 2010 r., sygn. IV SA Po 955/09, dotyczącym rozpatrywanej sprawy. Na opisaną decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł WZDW, domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji w całości. Skarżący zaznaczył, że w całości podtrzymuje stanowisko wyrażone w swym odwołaniu i czyni je częścią niniejszej skargi. Ocenił, że SKO naruszyło podstawowe zasady, jakimi winien kierować się organ przy załatwianiu spraw administracyjnych. Niedopuszczalnym jest, aby organ ferował kategoryczne stwierdzenia bez jakiejkolwiek próby uzasadnienia. SKO nawet nie podjęło próby wskazania przesłanek, w oparciu o które twierdzi, iż organ I instancji w sposób prawidłowy i wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu, a nałożony termin jest realny i uwzględnia możliwości finansowe Skarżącego na dany rok kalendarzowy. Zdaniem WZDW efekt ochrony przed hałasem posesji sąsiadujących zarówno z linią kolejową, jak i drogą publiczną, zostanie osiągnięty po zakończeniu rozbudowy i przebudowy linii kolejowej. Wykonanie ekranów zgodnie z decyzją Starosty wymagałoby zmiany ostatecznej decyzji Wojewody Wielkopolskiego nr [...] o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej o znaczeniu państwowym. Tymczasem brak jest podstaw do zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., a WZDW nie posiada legitymacji w tym zakresie. Co więcej, nawet gdyby Skarżący uzyskał pozwolenie na budowę ekranów akustycznych zgodnie decyzją Starosty – co w ocenie WZDW jest niewykonalne w oparciu o obowiązują przepisy – "to musiałby je postawić w polu". Efekt w postaci ochrony przed hałasem nie zostałby osiągnięty, zaś sama budowa ekranów, a potem ich posadowienie, kolidowałoby z inwestycją realizowaną na podstawie decyzji Wojewody. Skarżący ocenił, że realizacja obu decyzji jest niewykonalna, a wręcz absurdalna. Zaznaczył, że będąc jednostką budżetową działa w oparciu o budżet uchwalony przez Sejmik Województwa Wielkopolskiego. Organ Województwa mając wiedzę na temat realizowanej inwestycji – modernizacji linii kolejowej i w jej ramach drogi wojewódzkiej – nie przekaże w budżecie środków finansowych na wykonanie zadania, które nie nadaje się do wykonania. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja SKO dotknięta jest wadą nieważności i z tego względu nie może ostać się w obrocie prawnym. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, od decyzji organu I instancji odwołania wnieśli zarówno WZDW (pismo z 13.01.2012 r. – k. 25 akt adm. I inst.), jak i B. M. (pismo z 16.01.2012 r. – k. 24 akt adm. I inst.). Oba odwołania zostały przekazane przez Starostę do SKO przy piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. (k. 26 akt adm. I inst.). Powyższe rodziło obowiązek łącznego rozpatrzenia tych odwołań przez organ II instancji, w jednym terminie (por. wyrok NSA z 02.10.2003 r., IV SA 3643/02, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Tymczasem – jak wynika z części wstępnej zaskarżonej decyzji SKO oraz z treści jej uzasadnienia w części relacjonującej przebieg postępowania – organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji rozpoznał jedynie odwołanie wniesione przez WZDW, nie rozpatrzył zaś odwołania B. M. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, pominięcie przez organ odwoławczy, w toku rozpoznawania sprawy, prawidłowo wniesionego odwołania stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przede wszystkim zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wysłowionej w art. 15 k.p.a., a zakorzenionej w art. 78 zd. pierwsze Konstytucji RP, gwarantującym każdej ze stron, co do zasady, prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Takie działanie organu uniemożliwia bowiem stronie, której odwołanie zostało pominięte, realizację tego prawa, wyrażającego się tu w możliwości skorzystania z administracyjnego toku instancji, którego istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organy administracji tej samej sprawy, także z uwzględnieniem podniesionych przez stronę zarzutów (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 02.12.2008 r., II SA/Rz 502/08, CBOSA). Jak bowiem wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy niedopuszczalne jest podejmowanie przezeń kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W wypadku więc wydania przez organ II instancji decyzji, nawet bez rozpatrzenia wszystkich wniesionych odwołań, orzeczenie to kończy definitywnie postępowanie odwoławcze. W takiej sytuacji wyłączona jest już możliwość rozpoznania pozostałych, dotychczas nierozpatrzonych odwołań, i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki NSA: z 31.08.2010 r., II OSK 1198/09; z 01.04.2005 r., OSK 1230/04, z 02.10.2003 r., IV SA 3643/02 – CBOSA). Pogląd ten jest w pełni podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wydanie przez SKO zaskarżonej decyzji bez rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Właściciela, uniemożliwiło rozpoznanie tego odwołania przez organ II instancji, godząc tym samym w konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania. To zaś oznacza, ze zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), skutkującym konieczność stwierdzenia jej nieważności. Z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji czyni zbędną, bo przedwczesną, merytoryczną ocenę zarzutów podniesionych w skardze (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 12 do art. 145). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. W punkcie drugim wyroku Sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a., określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, co oznacza, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (por. wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32). O kosztach (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (200 zł). Uprawomocnienie się niniejszego wyroku otworzy organowi odwoławczemu drogę do rozpoznania wszystkich wniesionych w sprawie odwołań i wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze.