IV SA/Po 349/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w C. z dnia [...]lipca 2014 r. nr [...]; Decyzją z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. na podstawie art.37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229, ze zm.) w zw. z art.103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (T.j.Dz.U. z 2013r., poz.1409 ze zm.) oraz art.104 kpa, z urzędu nakazał J. P. rozbiórkę obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem, pełniącego funkcję "budynku gospodarczego (szopy nr 1) w wymiarach zewnętrznych [...] zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w K. W.. przy ul. P. [...], na działce o nr ewid. gruntu [...], będącego własnością J. P.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż od dnia [...].09.2008r. PINB prowadzi postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego drewnianego – szopy nr 1. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że co najmniej 35 lat temu usytuowany został na przedmiotowej posesji przez G. P. budynek gospodarczy drewniany o wymiarach [...]. Inwestor nie przedłożył pozwolenia na budowę. Z wypisu i wyrysu z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dni [...] czerwca 2005r. nr uchwały [...] wynika, że działka nr [...] w K. W.Na której usytuowany jest przedmiotowy budynek położona jest na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dalej z wypisu tego wynika, że na każdej działce na tym terenie ustala się prawo do realizacji jednego budynku mieszkalnego i jednego budynku gospodarczego. W dniu [...].2013r. wpłynęło od Burmistrza K. W.. do organu pismo, że do czasu obowiązującego planu (na teren MN) może być działka nr [...] przy ul.P. [...] wykorzystywana w sposób dotychczasowy, czyli jeżeli na działce istnieje więcej niż jeden budynek gospodarczy, może on istnieć. Ustalenia planu nie pozwalają na budowę nowych budynków gospodarczych po 2005r., czyli po wejściu w życie planu. W trakcie postępowania sporządzono ocenę stanu technicznego budynku, która wykazała zakres robót koniecznych do wykonania aby budynek mógł pełnić funkcję budynku gospodarczego ( m.in. rozebranie zadaszenia, pokrycia dachowego, rozebranie konstrukcji dachu, wykonanie krokwiowej konstrukcji dachu, wykonanie stolarki drzwiowej). Następnie PINB działając na podstawie art.40 p.b. decyzją z [...] września 2009r. nakazał G. P. wykonanie do dnia [...]12.2009r. czynności celem doprowadzenia samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego drewnianego - szopy nr 1 do stanu zgodnego z przepisami. Od decyzji tej odwołała się K. K., a WWINB decyzją z dnia [...]listopada 2009r. uchylił decyzję do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2013r. PINB nakazał J. P. – spadkobiercy po G. P., wykonanie wymienionych robót do .10.2013r. Ponowne odwołanie od tej decyzji wniosła K. K., a organ II instancji decyzją z [...] września 2013r. uchylił decyzję do ponownego rozpoznania wskazując, że należy ustalić czy w treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr [...] znajdują się przepisy przejściowe. Rozpoznając sprawę ponownie organ ustalił, że przedmiotowy budynek powstał w latach 70-tych ubiegłego wieku. Zgodnie z art.103 ust.2 p.b. z dnia 7 lipca 1994r. przepisu art.48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Budowa tego obiektu wymaga i wymagała pozwolenia na budowę. Wobec tego w sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974r. Organ dokonał w pierwszym rzędzie oceny, czy nie zachodzą przesłanki z art.37 p.b. z 1974r. obligujące do wydania nakazu rozbiórki. Ustawodawca jako pierwszą przesłankę określoną w art.37 p.b. z 1974r. wskazuje, że warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym. Tak też kwestia ta jest regulowana przepisami obecnie obowiązującymi – art.48 i 49 p.b. z 1994r. Organ stwierdził, że na działce nr [...] istnieje więcej niż 1 obiekt budowlany, co oznacza, że zabudowa na tej działce jest niezgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, o którym mowa w art.37 ust.1 pkt 1 p.b. z 1974r. Nie budzi wątpliwości, że redakcja przesłanek rozbiórki wskazuje, że ich zastosowanie jest związane z oceną stanu faktycznego i prawnego, której dokonuje organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy i to według stanu na datę orzekania. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Nie ma co do zasady możliwości doprowadzenia nielegalnie wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, które w dacie orzekania już nie obowiązuje. Jako pierwszą przesłankę określoną w art. 37 p.b. z 1974r. i podstawową, a więc najistotniejszą z punktu widzenia porządku prawnego ustawodawca wskazał, warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym. Tak też kwestia ta uregulowana jest przepisami obecnie obowiązującymi – art.48 i 49 p.b. z 1994r. Skoro na działce nr [...] istnieje więcej niż jeden obiekt budowlany, oznacza to, że zabudowa na powyższej działce jest niezgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, o którym mowa w art.37 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. W ocenie organu nie ulega też wątpliwości, że obiekt wzniesiony na działce nr [...] należy uznać za budynek tymczasowy dlatego, że nie ma fundamentów. Jest to zatem obiekt budowlany w rozumieniu art.2 ust.1 Prawa budowlanego z 1974r., do którego ma zastosowanie przepis art.37 tej ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J.P. domagając się jej uchylenia. Decyzją z dnia [...] marca 2015r. nr [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu i instancji. W uzasadnieniu organ opisał stan faktyczny i podniósł, że tryb postępowania w stosunku do samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych, co do zasady zależy od daty ich powstania. Jeżeli budowa obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995r. lub przed tym dniem zostało wszczęte w stosunku do niego postępowanie administracyjne to na mocy art.103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. p.b. zastosowanie mają przepisy ustawy p.b. z 24 października 1974r. Organ I instancji ustalił, że obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem pełniący funkcję "budynku gospodarczego" (szopy nr 1) powstał w latach 70-tych XX wieku. Obiekt ten posiada wymiary 1[...] m kw zatem również w latach 1972-1973 wymagał uzyskania pozwolenia organów nadzoru budowlanego. Dalej organ zacytował treść art.37 p.b. z 1974r. oraz wskazał, iż w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma przesłanka z ust.1 pkt 1 tego przepisu tj. przeznaczenie terenu, na którym został pobudowany przedmiotowy obiekt budowlany. Działka będąca przedmiotem postępowania nr [...] objęta jest miejscowym panem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr [...] z dnia [...].06.2005r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa W.nr [...] z dnia [...] lipca 2005r. Z akt sprawy organu I instancji i zawartego w nich wyrysu i wypisu planu miejscowego wynika, iż działka [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem MN- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dalej z wypisu tego wynika, iż na każdej działce znajdującej się na tym terenie ustala się prawa do realizacji jednego budynku mieszkalnego i jednego budynku gospodarczego, o ile wielkość działki pozwala na zachowanie warunków lokalizacji. Realizacja przedmiotowego obiektu pełniącego funkcję "budynku gospodarczego szopa nr 1" jest niezgodna z zapisami wymienionego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, bowiem przedmiotowy obiekt budowlany nie jest poza budynkiem mieszkalnym jedynym obiektem mieszczącym się na działce nr [...]. Wobec spełnienia przesłanki z art.37 ust.1 pkt 1 ustawy p.b. z 1974r. niemożliwe jest prowadzenie postępowania legalizacyjnego, lecz należało wydać decyzję o przymusowej rozbiórce nielegalnie pobudowanego obiektu. Skargę na powyższą decyzją złożył J. P. domagając się jej uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie jest - zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. - związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w niej argumentacją. Oznacza to, że podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada praworządności (art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2013 r. Nr 267 - dalej w skrócie k.p.a.), zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta stanowi powtórzenie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, jak również nawiązuje do zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Z zasady praworządności wywodzi się obowiązek organów administracji publicznej stosowania do stanu faktycznego ustalonego na dzień wydania decyzji administracyjnej przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania tej decyzji (A. Wróbel, [w:] Komentarz aktualizowany do art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), Lex/el. 2013, nr 151021, wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r., I OSK 1080/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Odstępstwa od tej zasady mogą wynikać z przepisów intertemporalnych, które mogą wyłączyć lub ograniczyć stosowanie nowej ustawy do zdarzeń prawnych mających miejsce przed ich wejściem w życie. Zgodnie z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W przepisie tym ustawodawca dał więc pierwszeństwo zasadzie bezpośredniego działania nowego prawa. Wyjątek od tej zasady wprowadzono w art. 103 ust. 2, który stanowi, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Celem wprowadzenia tego przepisu było umożliwienie inwestorom, którzy dopuścili się samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. skorzystania z mniej restrykcyjnych przepisów poprzedniej ustawy w zakresie legalizacji tej samowoli. Przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. w jego pierwotnym brzmieniu w przypadku samowoli budowlanej przewidywał bowiem bezwzględny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego. Odesłanie w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, iż w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r. oraz w stosunku do obiektów, których budowa wprawdzie nie została zakończona przed wejściem w życie ustawy z 1994 r., lecz przed tą datą wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie ich rozbiórki, skutki samowoli budowlanej należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w Prawie budowlanym z 1974 r. Należy mieć na uwadze, że przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. mają zastosowanie również do likwidacji samowoli budowlanych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 1 marca 1975 r., a więc także pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 65 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przepisy ustawy stosuje się również do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną. Wprowadzając ustawę z 1974 r. ustawodawca zdecydował o stosowaniu nowej ustawy do zdarzeń prawnych powstałych przed jej wejściem w życie, nie przewidując w tym zakresie żadnych wyjątków. W związku z tą regulacją przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. dotyczące likwidacji skutków samowoli budowlanej będą miały także zastosowanie do likwidacji samowoli budowlanych powstałych przed 1 marca 1975 r., o ile zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W pierwszej kolejności zgodzić się należy z organem, iż obiekt został wybudowany w latach 70-tych zatem zastosowanie znajdują przepisy ustawy z 1974r. i przedmiotowy budynek - szopa stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ustawy z 1974r. W uchwale NSA z dnia 16 grudnia 2013r., II OPS 2/13 wskazano, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art.37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz.229 ze zm.) w zw. z art.103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., nr 243, poz.1623 ze zm.), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji z tym, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, iż obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W świetle tego przepisu istota samowoli budowlanej polega na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Co należy rozumieć przez pojęcie "niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy" pośrednio określa przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem samowoli dopuszcza się ten "kto przystępuje do budowy lub zbudował obiekt budowlany bez dopełnienia wymagań określonych ustawą lub przepisami wydanymi na jej podstawie (...). Wykładnia historyczna przepisów: art. 380 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, art. 52 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane, art. 37 ust. 1 ab initio Prawa budowlanego z 1974 r., jak również brzmienie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. wskazuje, że istotą samowoli budowlanej jest wybudowanie obiektu budowlanego bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Ustalenia czy na budowę danego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie realizacji tego obiektu. Treść art. 37 ust. 1 ab initio Prawa budowlanego z 1974 r., w którym mowa o "obiektach budowlanych lub ich częściach, będących w budowie lub wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy" jednoznacznie bowiem wskazuje na powiązanie samowoli budowlanej z przepisami obowiązującymi w czasie budowy. Dla rozstrzygnięcia istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków. Z treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że inaczej sformułowane są przesłanki stwierdzenia samowoli budowlanej, odnoszące się do przepisów obowiązujących w czasie budowy obiektu budowlanego (art. 37 ust. 1 ab initio), a inaczej – przesłanki jej likwidacji (art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2). Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu można orzec jeżeli obiekt: - znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub - powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ponadto przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. daje organowi możliwość orzeczenia rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Redakcja tych przesłanek rozbiórki, które zostały sformułowane w czasie teraźniejszym, wskazuje, że ich zaistnienie powiązane jest z oceną stanu faktycznego i prawnego, której dokonuje organ w chwili orzekania. Wskazuje na to zawarty w art. 37 ust. 1 pkt 1 zwrot " znajduje się", a w pkt 2 "powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby". Również nakazanie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy jeżeli " jest uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1" powiązane jest z przyczynami istniejącymi w dacie orzekania, albowiem trudno sobie wyobrazić nakaz rozbiórki z ważnej przyczyny, która istniała w dacie budowy, ale już nie istnieje w dacie orzekania. Wykładnia językowa art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. prowadzi więc do wniosku, że wszystkie przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego (a rozumując a contrario - przesłanki legalizacji samowoli budowlanej) określone w tych przepisach należy odnosić do daty orzekania przez organ administracji. Brak jest racjonalnych podstaw do przyjęcia, że tylko przesłankę z pkt 1 ust. 1 (zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym) należy odnosić do daty budowy obiektu budowlanego. Ponadto, gdyby przy ocenie przesłanek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego organ obowiązany był brać pod uwagę jedynie przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie budowy tego obiektu, to przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy byłaby zbędna. Samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do chwili jej likwidacji, a więc do chwili wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że pojęcie samowoli budowlanej nie odnosi się do zdarzenia polegającego na rozpoczęciu budowy bez pozwolenia budowlanego, ale obejmuje także ewentualną kontynuację takiej budowy aż do uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (lub decyzji ekwiwalentnej) albo do usunięcia materialnych skutków samowoli (orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996 r., K 9/95, publ. OTK 1996/1/2). Skoro samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, to stosowanie do likwidacji skutków tej samowoli przepisów o planowaniu przestrzennym, które weszły w życie w czasie jej trwania nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz jego działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które uznaje się za dopuszczalne. Z treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że nakaz rozbiórki mógł być wydany na podstawie tego przepisu tylko w przypadku, gdy obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę i na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) lub obiekt ten powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Jeżeli inwestor zrealizował obiekt bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa, to nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki, chyba, że zachodziła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. W takim przypadku organ mógł prowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji tego obiektu na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten stanowi, że w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Jednak przepis ten miał zastosowanie do sytuacji, gdy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z innymi przepisami niż przepisy o planowaniu przestrzennym (przykładowo z przepisami dotyczącymi warunków technicznych). Jeżeli natomiast obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, to organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., ani na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie – jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej - tylko w odniesieniu do obiektów, co do których wydano nakaz przewidziany w art. 40 tej ustawy. Analiza tych przepisów wskazuje, że w Prawie budowlanym z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1, ani art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o te przepisy i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. Oznacza to, że w odniesieniu do niektórych samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę. W odniesieniu do takich obiektów brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzą warunki nakazania przymusowej rozbiórki z tego powodu, że na terenie, na którym znajduje się dany obiekt budowlany wprowadzono po wielu latach zakaz zabudowy lub zabudowy określonego rodzaju. Również w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli podczas, gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę. W niniejszej sprawie organ stwierdził niezgodność zabudowy z obecnie obowiązującymi przepisami. Aktualnie obowiązujący plan dopuszcza budowę tylko jednego budynku gospodarczego. Ze szkicu wynika, iż na działce widnieje jeden murowany budynek gospodarczy. To ten budynek jest uwidoczniony na opisie i mapie z 1994r. znajdującej się w aktach sprawy. Wobec tego nie ulega wątpliwości, iż posadowienie (legalizacja) drugiego budynku gospodarczego jest niedopuszczalna. Jednakże w niniejszej sprawie w ocenie Sądu, organ mając na uwadze treść uchwały NSA z dnia 16 grudnia 2013r. winien był zbadać dokładną datę powstania obiektu (pełnomocnik skarżącego twierdzi, iż powstał przed 1974r.) oraz to czy w dniu budowy tego budynku gospodarczego plan miejscowy dopuszczał taką lokalizację, albowiem w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy, czego organ nie uczynił i w tym zakresie winien postępowanie uzupełnić. Jeżeli jednak postępowanie wykaże, że budynek gospodarczy powstał przed 1974r. organ będzie musiał zastosować przepisy obowiązujące w dacie powstania obiektu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art.135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. | | | | | |