IV SA/Po 358/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie WSA Maciej Dybowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant Ref.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Dybowski Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. IV SA/Po 1109/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi K.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta – Kierownik Oddziału d/s Dodatków Mieszkaniowych na podstawie art. 7 ust. 1 i 5, art. 2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1-6, 8-10, art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. 71/01/734 ze zm. - dalej udm) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 98/00/1071 ze zm. - dalej kpa) przyznał K.P. dodatek mieszkaniowy w wysokości 178,23 zł miesięcznie na okres 6 miesięcy, od dnia 1 grudnia 2005 r. do dnia 31 maja 2006 r. na pokrycie opłat za zajmowany lokal nr [...] na Os. Oświecenia [...]. Uzasadniając powyższą decyzję stwierdzono, że postępowanie administracyjne wszczęto na wniosek K.P. zajmującej lokal nr [..] na Os. Oświecenia [...] na podstawie przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] z dnia [...]. Według złożonej deklaracji dochodowej oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego, Wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zainteresowana korzystała z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w formie zasiłku okresowego i celowego. Według potwierdzonego przez zarządcę wniosku, opłaty za użytkowanie tego lokalu wyniosły w miesiącu listopadzie 2005 r. łącznie 487,12 zł. Organ I instancji przywołał treść przepisów art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. 156/01/1817 ze zm.- dalej rozporządzenie), zgodnie z którym podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego stanowią następujące rodzaje wydatków w gospodarstwach domowych członków spółdzielni mieszkaniowych oraz właścicieli i najemców w budynkach spółdzielni mieszkaniowych: opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych oraz koszty eksploatacji i remontów z wyłączeniem ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów. Stwierdził, że wysokość dodatku mieszkaniowego ustalono na podstawie następujących danych: całkowita powierzchnia użytkowa – 41,20 m2, wydatki zgodnie z rozporządzeniem – 299,72 zł, wydatki na normatywna powierzchnię użytkową – 254,62 zł, średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego (art. 6 ust. 1 udm) w wysokości 15 % wydatków gospodarstwa domowego 17,85 zł x 15 % = 2,68 zł, dodatek mieszkaniowy 254,62 – 2,68 zł = 251,94 zł zł; 70 % wydatków na normatywną powierzchnię lokalu 254,62 zł x 70 % = 178,23 zł. Ustalono, że w niniejszej sprawie dodatek mieszkaniowy w kwocie 251,94 zł jest większy od 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię użytkową lokalu, zatem należny dodatek mieszkaniowy wynosi 178,23 zł. K.P. wniosła odwołanie od owej decyzji, domagając się jej zmiany w ten sposób, że przedmiotowy dodatek zostanie przyznany w wysokości wyższej, wynikającej z poprawnie zastosowanych przepisów o dodatkach mieszkaniowych lub ewentualnego uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia. Zarzuciła, że przyznano Jej dodatek w niższej kwocie, niż to wynika z przepisów. Organ I instancji działa bezprawnie bowiem w decyzji wydatki na normatywną powierzchnię mieszkania ograniczono do 70%, w wydatkach natomiast nie uwzględniono ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłat za wieczyste użytkowanie gruntów. Decyzja zapadła z pominięciem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, w tym wyroku z dnia 9 maja 2006 r.- sygn. P 4/05 (dalej wyrok TK z 9. 05.2006 r.) i wyroku z dnia 1 lutego 2005 r.- sygn. U 14/02 (dalej wyrok TK z 1.02.2005 r.), a przytoczone wyroki mają zastosowanie do niniejszej sprawy. W ocenie Odwołującej organ I instancji wyraźnie zmierza do umniejszenia dodatku mieszkaniowego i robi to Jej kosztem, bowiem decyzja jest bezprawna, a działania/zaniechania organu są jedynie pretekstem do przewlekania postępowania jedynie pozornie lege arte. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz.U 79/01/856), art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję i przyznało K.P. dodatek mieszkaniowy w wysokości 286,48 zł na okres 6 miesięcy od dnia 1 grudnia 2005 r. do dnia 31 maja 2006 r. na częściowe pokrycie opłat za zajmowany lokal mieszkalny nr [...] Os. Oświecenia [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych "jeżeli osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do wydatków przyjmowanych w celu obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się: 1) wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził skład mieszkaniowego zasoby gminy, 2. opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu, Zdaniem organy limit wysokości dotyczy wydatków pokrywanych w ramach czynszu (pkt 1) natomiast pkt 2 mówi o zaliczaniu do wydatków przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego, opłat obowiązujących w zasobie mieszkaniowym gminy. Ustawodawca wśród osób uprawnionych do dodatku mieszkaniowego wymienił osoby legitymujące się spółdzielczym prawem do lokalu. SKO wyliczyło przysługujący Odwołującej dodatek mieszkaniowy, w oparciu o art. 6 ust. 1, 3 i 4 pkt 3 udm, uwzględniając wyrok TK z 1.02.2005 r. i wyrok TK z dnia 9.05.2006 r., i mając na względzie regulacje zawarte w art. 2 - 7 udm. Dodatek ustalono na podstawie następujących danych: powierzchnia całkowita lokalu (większa od normatywnej) – 41,20 m2, powierzchnia normatywna – 35 m2, wydatki z rozporządzenia na powierzchnię całkowitą lokalu – 481,76 zł, wydatki na powierzchnię normatywną – 409,26 zł; dochód w wysokości 53,55 zł : 3 = 17,85 zł; udział wydatków własnych Wnioskodawcy - 15 % miesięcznych dochodów gospodarstwa domowego – 15 % z kwoty 17,85 zł; limit wysokości dodatku mieszkaniowego 70 % wydatków z rozporządzenia, przypadających na powierzchnię normatywną 409,26 x 70 % – 286,48 zł. Dodatek mieszkaniowy (409,20 zł – 2,68 zł) = 406,58 zł obniżono do kwoty 286,48 zł zgodnie z regulacją zawartą w art. 6 ust. 10 udm. K.P. wniosła skargę na powyższą decyzję zaskarżając ją w takim zakresie, w jakim przyznana kwota 286,48 zł nie spełnia wymogów ustawy o dodatkach mieszkaniowych i innych oraz Konstytucji. Skarżąca wniosła o jej zmianę w ten sposób, że przedmiotowy dodatek zostanie przyznany w wysokości wynikającej z poprawnie zastosowanych przepisów o dodatkach mieszkaniowych; ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia. Skarżąca zarzuciła, że organ I uznał za dochód składki na ubezpieczenie zdrowotne opłacane za Nią przez Powiatowy Urząd Pracy (dalej PUP). Podniosła, że traktowanie składki na ubezpieczenie zdrowotne jako Jej osobistego dochodu jest myleniem pojęć, gdyż nie uzyskuje Ona żadnego osobistego dochodu, nie osiąga przychodów i nie opłaca z nich tej składki, a czyni to za Nią PUP w ramach pomocy społecznej i realizacji konstytucyjnej gwarancji prawa do świadczeń zdrowotnych. Składka ta nie podlega opodatkowaniu od dochodu (odliczana jest w całości od podatku), Nie jest to dochód, składki tej Skarżąca nie przyjmuje do ręki, więc nie mogłaby opłacać z niej mieszkania. Wydatki na normatywną powierzchnię mieszkania ograniczono do 70 %, co jest zgodne z ustawą, ale z pewnością nie jest zgodne z Konstytucją, ponieważ w przypadku osób znajdujących się w podobnej jak Ona sytuacji oznacza, że co miesiąc będzie narastało 30 % zadłużenie. Skarżąca zauważyła, że spółdzielnie mieszkaniowe za sześciomiesięczne zadłużenie (jest to taki sam okres jak przyznawany dodatek) wykluczają i eksmitują członków z mieszkań. W przypadku osób pracujących uzupełnienie tego "deficytu" w opłatach ewentualnym zasiłkiem z ustawy o pomocy społecznej jest niemożliwe, ponieważ tamta ustawa inaczej określa kryteria dochodowe (niższe). Oznacza to, iż konstytucyjnie gwarantowana pomoc realizowana jest jedynie pozornie i lege artis generuje sytuacje eksmisyjne. W dalszej części skargi K.P. podniosła zarzuty dotyczące prawidłowości funkcjonowania Spółdzielni Mieszkaniowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 i art. 145 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm. - dalej ppsa) sądowa kontrola decyzji administracyjnej polega wyłącznie na ocenie jej legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej w danym postępowaniu. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). SKO prawidłowo ustaliło stan faktyczny w sprawie, a następnie dokonało prawidłowej subsumcji, przyznając K.P. dodatek mieszkaniowy w wysokości 286,48 zł na okres 6 miesięcy od 1 grudnia 2005 r. do dnia 31 maja 2006 r. Decyzja organu II instancji znajduje oparcie w art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 3 ust. 1 i 3, art. 5 ust. 1 i 4, art. 5 ust. 5 pkt 1, art. 6 ust. 1, 3, 4 i 10, udm w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku - 27 listopada 2003 r. (k. 16 akt administracyjnych), zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. 240/04/2406). Trafnie, kierując się wyrokiem TK z 1.02.2005 r., organ II instancji uznał za wydatki poniesione w związku zajmowanym lokalu mieszkalnego koszty z tytułu ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów. SKO trafnie oparło ustalenia na oświadczeniu zarządcy mieszkania – spółdzielni, o ponoszonych przez Skarżącą wydatkach mieszkaniowych, których K.P. w postępowaniu administracyjnym nie kwestionowała. Podniesione przez Nią zarzuty dotyczyły prawidłowości działania spółdzielni i trybu ustalania opłat. Organ administracji rozstrzygający w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, a także Sąd Administracyjny, nie są uprawieni do badania prawidłowości działania organów Spółdzielni Mieszkaniowej, jak również słuszności oraz celowości ustalanych przez nią opłat związanych z eksploatacją lokali mieszkalnych zarządzanych przez spółdzielnię. Skarżąca wnioskiem z dnia [...] (k. 9 akt administracyjnych) zwróciła się o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wyznaczając tym samym organowi administracji przedmiot rozpoznania sprawy. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ppsa), a to oznacza że jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (uchwała NSA z 3.02.1997 r., OPS 12/96, ONSA 3/97/104; wyrok NSA 20.11.1997 r., SA/Łd 2572/95, Pr. Gosp. 5/98/36). W niniejszej sprawie jest to decyzja SKO z dnia [...] i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...]. W granicach tej sprawy, ale także kompetencji Sądu administracyjnego (jak również organów administracji) nie leżała kontrola prawidłowości i legalności ustalanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową opłat związanych ze spółdzielczymi prawami do lokalu mieszkalnego. Dlatego organy (I i II instancji), rozpatrując wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, nie były uprawnione do kwestionowania podanej przez Spółdzielnię wysokości ponoszonych przez Skarżącą opłat związanych z zajmowanym lokalem. Kontroli legalności działania Spółdzielni dokonują ograny nadzorcze, związek rewizyjny w trybie lustracji (art. 91-93a ustawy z dnia 16 września 1982 r. prawo spółdzielcze – j.t. Dz.U 188/03/1848 ze zm.), Sąd powszechny (art. 42 prawa spółdzielczego), ewentualnie prokuratura. SKO prawidłowo wyliczyło wysokość przysługującego Skarżącej dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 6 ust. 10 udm wysokość dodatku mieszkaniowego [...]nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ustępu 11, 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię lokalu mieszkalnego lub 70 % faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Rada Miasta nie skorzystała z kompetencji wynikającej z art. 6 ust. 11 udm i nie zmieniła wysokości wskaźników procentowych, o których mowa w art. 6 ust. 10 ustawy. Sąd nie podziela stanowiska Skarżącej o niezgodności z Konstytucją ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a zwłaszcza art. 6 ust. 10 udm. Zgodnie z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U 78/97/483, sprost. Dz.U 28/01/319, zm. Dz.U 200/06/1471) władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, a w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych w art. 75 można dochodzić tylko w granicach określonych przez ustawę. W przepisach art. 75 Konstytucji zawarte są bowiem tzw. normy programowe. Nie są one na gruncie powszechnie przyjętej doktryny normami o charakterze reguł, które nadawałyby się do bezpośredniego zastosowania i z których wynikałyby bezpośrednio prawa podmiotowe (T. Gizbert – Studnicki, A. Grabowski "Normy programowe w Konstytucji" [w:] J. Trzciński, "Charakter i struktura norm konstytucyjnych, Warszawa 1997 r.). Ustawa o dodatkach mieszkaniowych reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach (art. 1 udm) i jest jedną z ustaw konkretyzujących cele wskazane w art. 75 Konstytucji RP. Dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem wypłacanym z funduszy publicznych, przy czym przesłanki uzyskania prawa do dodatku związane są z sytuacją materialną osoby zajmującej lokal mieszkalny, służący zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych (art. 2, art. 3 udm). Konstytucyjna kategoria zabezpieczenia społecznego zawiera w sobie szereg instytucji prawa socjalnego- w szczególności: prawo pracy ( w tym sferę pracy socjalnej), pomoc społeczną, zatrudnienie ( organizację administracji i rynku pracy wraz ze świadczeniami na wypadek pozostawania bez pracy), ochronę prawa do mieszkania ( L. Garlicki w: "Konstytucja RP. Komentarz" Wyd. Sejm. 2003 t. III s. 2 uw. 2, s. 4- 8 uw. 7-9 i akceptowane przez Komentatora orzecznictwo i piśmiennictwo; W. Muszalski "Prawo socjalne" PWN 1999 s. 12 i n.; I. Sierpowska "Prawo pomocy społecznej" Zakamycze 2006 s. 25-34). Do prawa zabezpieczenia społecznego należą w szczególności: ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. 71/01/734 ze zm.), ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 64/04/593 ze zm.- dalej ups), ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz.U. 122/03/1143 ze zm.- dalej uzs), ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 99/04/1001 ze zm.- upz), i szereg innych- z uwagi na stan faktyczny- nie mających zastosowania w sprawie. Ustawy te tworzą system zabezpieczenia społecznego, realizujący w szczególności art. 65-66, art. 67-71, art. 74-76 i 81 Konstytucji RP. Założeniem tego systemu jest spójność i wzajemne uzupełnianie się instytucji zabezpieczenia społecznego. Co do zasady- chyba że ustawodawca wyraźnie postanowi inaczej- klient zabezpieczenia społecznego nie powinien na koszt podatnika otrzymywać kilku świadczeń z tego samego tytułu, na podstawie różnych ustaw z zakresu zabezpieczenia społecznego (przykładowo: art.1 ust. 3 uzs, art. 3 ust. 3 udm, art. 6 pkt 3 i 4, i art. 8 ust. 3- 13 ups, art. 3 pkt 1- 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - j.t. Dz.U. 139/06/992 ze zm.). Zabezpieczenie społeczne opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP. Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (W. Łączkowski "Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych" RPEiS 1/04/8 i n.). Rozmiar świadczeń zabezpieczenia społecznego w znacznym stopniu zależy od kondycji danej gospodarki, dla której nie może być nadmiernym, a jedynie adekwatnym obciążeniem. Podatnicy co do zasady nie mogą bowiem pokrywać pełnych kosztów utrzymania lokali mieszkalnych- nawet przez osoby ubogie. Dodatek mieszkaniowy ma na celu pokrycie z funduszy publicznych części kosztów utrzymania mieszkania, jakie obowiązana jest ponosić osoba uprawniona do otrzymania takiego dodatku. Jego przyznanie stanowi formę zwolnienia wnioskodawcy z obowiązku ponoszenia oznaczonej kwotowo części kosztów utrzymania zajmowanego przezeń mieszkania (uzasadnienie uchwały 7 Sędziów SN z 9.10.1997 r.- III ZP 23/97- OSNAP 2/98/31). Zakres udzielanej pomocy określa ustawa o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którą pomoc państwa ma charakter częściowy i nie pokrywa w całości wydatków na mieszkanie osoby uprawnionej do takiego dodatku. Konstytucja RP nie gwarantuje przejęcia przez Państwo wszystkich obciążeń związanych z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych jej obywateli i pokrycia w całości wydatków z tym związanych. Pomoc Państwa, zgodnie z art. 81 Konstytucji RP, realizowana jest w granicach określonych przez ustawę. Chybionym okazał się zarzut Skarżącej o uznaniu przez SKO za dochód opłacanych za Nią przez PUP składek na ubezpieczenie zdrowotne. SKO za oświadczeniem Skarżącej o dochodach (k. 13 akta administracyjnych) przyjęło do obliczenia dodatku mieszkaniowego dochód w wysokości 53,55 zł. Podkreślić należy, że przepis art. 3 ust. 3 udm nie daje możliwości odliczenia od dochodu składki na ubezpieczenie zdrowotne (wyrok NSA z 27.11.2003 r., I SA 1858/03. LEX nr 159229). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd oddalił skargę. /-/ I.Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ M. Dybowski KB