IV SA/Po 358/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej oddala skargę WSA/wyr.1-sentencja wyroku W dniu[...] stycznia 2009 r. A. W. złożyła w Urzędzie Miejskim w [...] wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej dla syna, P. C., urodzonego dnia [...] maja 1994 r., na okres od dnia [...] września 2007 r. do dnia [...]września 2008 r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Burmistrz Gminy [...] (dalej: "Burmistrz") umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, z uwagi na utratę mocy, od dnia 1 października 2008 r., przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.; dalej jako "ustawa o zaliczce alimentacyjnej", w skrócie "u.zal."), która przewidywała możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. W wyniku rozpatrzenia odwołania wnioskodawczyni, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej "Kolegium") decyzją z dnia[...] kwietnia 2009 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nakazując uzupełnienie materiału dowodowego. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego Burmistrz, decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., ponownie umorzył postępowanie w sprawie, z tych samych, co poprzednio, powodów. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Kolegium z dnia 21 grudnia 2009 r., nr [...]. Na skutek skargi złożonej przez wnioskodawczynię Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 224/10, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza. Uzasadniając wskazał, iż organ I instancji niesłusznie zastosował przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej w skrócie "k.p.a."), bowiem w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka braku przedmiotu postępowania, a co za tym idzie – organ administracji był władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach indywidualnego podmiotu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz – działając na podstawie art. 61 § 1 i § 3 oraz art. 104 k.p.a., a także art. 10 ust. 1, 2 i 5 pkt 1 u.zal. oraz art. 41 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378 ze zm.; dalej jako "ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów", w skrócie "u.p.o.u.a.") – decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. odmówił stronie ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej. W uzasadnieniu wskazał, że pod rządem ustawy o zaliczce alimentacyjnej prawo do tego świadczenia nie powstawało z mocy prawa, lecz w oparciu o złożony przez stronę wniosek przed lub w trakcie okresu zasiłkowego, którego podanie dotyczyło. Ponieważ w przedmiotowej sprawie złożenie wniosku o zaliczkę alimentacyjną nastąpiło dopiero w dniu[...] stycznia 2009 r., pod rządem ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, która nie przewiduje już wypłaty tego świadczenia, to brak było podstaw prawnych do pozytywnego załatwienia wniosku strony. W odwołaniu z dnia [...] października 2010 r. od opisanej decyzji strona reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, powołując się na zarzut rażącego naruszenia art. 41 u.p.o.u.a. poprzez jego pominięcie, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając wskazała, że z przepisu art. 7 u.zal. jednoznacznie wynika, iż prawo do zaliczki alimentacyjnej "przysługuje" określonym osobom, zaś organ administracji prawo to jedynie "ustala" (art. 10 ust. 1 u.zal.) – przez co, według odwołującej się, "rozumieć należy, że organ administracji prawo wynikające z ustawy jedynie stwierdza (potwierdza), a decyzja administracyjna w tym przedmiocie jest wydaną na wniosek uprawnionej decyzją deklaratywną, a nie konstruktywną". W konsekwencji, zdaniem odwołującej się, uznać należy, że była ona uprawniona do zaliczki alimentacyjnej (błędnie określonej w uzasadnieniu odwołania mianem "zasiłku alimentacyjnego") za wnioskowany okres z mocy samego prawa, a więc, mimo złożenia stosownego wniosku dopiero w dniu[...] stycznia 2009 r., zastosowanie do niej ma przepis art. 41 u.p.o.u.a., w myśl którego przepisy ustawy o zaliczce alimentacyjnej stosuje się nadal do spraw o zaliczkę alimentacyjną, do której prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podzieliło stanowisko Burmistrza, iż pod rządem ustawy o zaliczce alimentacyjnej prawo do tego świadczenia nie powstawało z mocy prawa, ale w myśl art. 10 ust. 1 i 2 u.zal. – w oparciu o złożony przez stronę wniosek. Dlatego przepis art. 41 u.p.o.u.a. obejmuje wyłącznie te sprawy, w których w określonym terminie został złożony wniosek o przyznanie zaliczki alimentacyjnej i w oparciu o art. 61 § 3 k.p.a. nastąpiło wszczęcie postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 marca 2011 r. A. W., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zarzucając opisanej decyzji Kolegium: 1) rażące naruszenie przepisów ustawy o zaliczce alimentacyjnej – "poprzez bezpodstawne i contra legem przyjęcie, że uprawnienie do zaliczki alimentacyjnej nie powstaje z samej mocy tejże ustawy, a dopiero wskutek złożenia stosownego wniosku"; 2) rażące naruszenie art. 41 u.p.o.u.a. – poprzez jego pominięcie, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, a także o przyznanie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powtórzone zostały argumenty przywołane wcześniej w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, z argumentacją jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności (względnie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa) tej decyzji. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań. Należy podkreślić, że okoliczności faktyczne nie są zresztą w niniejszej sprawie sporne. Spór, jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, dotyczy jedynie zagadnienia, czy na gruncie przepisów nieobowiązującej już ustawy o zaliczce alimentacyjnej prawo do tego świadczenia powstawało na wniosek strony, czy też – jak przyjmuje pełnomocnik skarżącej – przysługiwało ono stronie z mocy samego prawa, a wniosek strony prowadził jedynie, jak można rozumieć wywody skargi, do uruchomienia procesu obliczenia i wypłaty tej zaliczki. W uznaniu Sądu stanowisko strony skarżącej jest błędne i nie sposób go podzielić. Stanowisko to – sprzecznie z podstawowymi prawidłami wykładni tekstów prawnych, które w szczególności nakazują uwzględniać fakt rozczłonkowania syntaktycznego i treściowego norm w przepisach prawnych (zob. M. Zieliński, Wykładnia tekstów prawnych. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 108–133) – zasadza się w istocie na jednostronnej interpretacji pojedynczego słowa ("przysługuje"), zaczerpniętego z jednego artykułu (art. 7 u.zal.), odczytywanych w oderwaniu od kontekstu pozostałych przepisów rozdziału 3 ustawy o zaliczce alimentacyjnej. Tymczasem prawidłowe odczytanie przywołanego art. 7 u.zal. prowadzi do wniosku, iż prawo do zaliczki, o której mowa w tym artykule, rzeczywiście "przysługuje", ale na zasadach i po spełnieniu warunków określonych zarówno w art. 7 ust. 1 i 2 u.zal., jak i w dalszych przepisach rozdziału 3 omawianej ustawy. Już zaś z przepisu art. 10a u.zal. jasno wynikało, że prawo do zaliczki powstawało (verba legis: strona je "nabywała") nie z mocy ustawy (ex lege), lecz na mocy decyzji administracyjnej. Szczegółowe warunki uzyskania tego prawa określały m.in. przepisy art. 10 ust. 1, 2, 5 i 6 u.zal., w świetle których nie ulegało wątpliwości, że prawo do zaliczki alimentacyjnej "przyznaje się" w drodze decyzji administracyjnej (por. ust. 5), "na wniosek" osoby uprawnionej do zaliczki, jej przedstawiciela ustawowego albo opiekuna prawnego (por. ust. 2), na okres zasiłkowy (por. ust. 6), począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, do końca okresu zasiłkowego (por. ust. 1). Z przywołanych przepisów wynikało zatem, że koniecznym warunkiem powstania (verba legis: "przyznania" lub "ustalenia") prawa do zaliczki jest wniosek uprawnionej osoby, przy czym data (miesiąc) jego złożenia wyznaczała zarazem początkowy termin przysługiwania tego prawa. Wyrazicielem tej zasady był także przepis art. 10 ust. 1b u.zal. Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreśla się w nim m.in., że przepis art. 10 ust. 1 ustawy o zaliczce alimentacyjnej w żaden sposób nie daje możliwości przyznania omawianego świadczenia na okres wcześniejszy przed złożeniem wniosku o to świadczenie (tak trafnie WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r., II SA/Bk 95/09; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiany przepis został wcześniej poddany wnikliwej analizie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2008 r. (I OSK 1875/07; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że art. 10 ust. 1 u.zal. posługuje się pojęciem okresu zasiłkowego, do końca którego może zostać ustalone prawo do zaliczki alimentacyjnej, przy czym zgodnie z art. 18 ust. 2 u.zal. w zw. z art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) przez okres zasiłkowy należy rozumieć okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Zatem ukształtowanie prawa jednostki do zaliczki alimentacyjnej w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego może nastąpić w zdefiniowanym wyżej okresie zasiłkowym. Oznacza to, że aby w danym okresie zasiłkowym uzyskać zaliczkę alimentacyjną wniosek o jej przyznanie musi zostać złożony w ciągu tego okresu. W przypadku niezłożenia wniosku w okresie zasiłkowym, nie dojdzie do nawiązania stosunku materialnoprawnego, wyrażającego się ustaleniem prawa do tego świadczenia w danym okresie. W rezultacie osoba, która zamierza uzyskać zaliczkę alimentacyjną od określonego miesiąca w danym okresie zasiłkowym, winna przed upływem tego miesiąca złożyć u komornika sądowego stosowny wniosek. Przywołane poglądy sądów administracyjnych Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że w niniejszej sprawie nie doszło do powstania prawa do zaliczki alimentacyjnej za wnioskowany okres – ani z mocy prawa, ani na skutek złożenia wniosku z dnia [...] stycznia 2009 r. Dlatego przepis art. 41 u.p.o.u.a. nie może znaleźć w sprawie zastosowania. Co więcej, nawet w przypadku dalszego obowiązywania ustawy o zaliczce alimentacyjnej przedmiotowy wniosek umożliwiałby skarżącej, co najwyżej, uzyskanie prawa do zaliczki począwszy od miesiąca stycznia 2009 r., ale już nie za wcześniejszy, w tym wnioskowany (01.09.2007 r. – 30.09.2008 r.), okres. Należy przy tym podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż toczące się wcześniej z udziałem skarżącej postępowanie przed tut. Sądem, zakończone wyrokiem z dnia [...] października 2008 r., sygn. akt: IV SA/Po 357/08, nie stanowiło formalnej przeszkody do złożenia wniosku o zaliczkę alimentacyjną na ww. okres, we właściwym terminie. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.