IV SA/Po 361/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 grudnia 2010r. sprawy ze skargi Z.P. na uchwałę Rady Gminy w Sz. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do sprzedaży na własność lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, 2. zasądza od rady Gminy w Sz. na rzecz skarżącego Z.P. kwotę [...] złotych ([...] ) tytułem zwrotu kosztów sądowych, 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. IV SA/Po 361/10 UZASADNIENIE W dniu [...] września 2009 r. Rada Gminy Sz. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przeznaczenia do sprzedaży na własność lokali mieszkalnych oraz lokali użytkowych przynależnych do lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy. W § 1 uchwały wskazano dwa lokale mieszkalne wraz z przynależnymi do nich lokalami użytkowymi, które stanowią własność gminy. Lokale znajdują się w budynkach mieszkalnych w miejscowości Iwanowice na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] (księga wieczysta nr [...]) i [...]. Zbycie nieruchomości miało nastąpić w trybie bezprzetargowym na rzecz dotychczasowych najemców. Z wezwaniem usunięcia naruszenia prawa, spowodowanego w/w uchwałą, zwrócił się do Rady Gminy sołtys wsi I. – Z.P.. Odpowiadając na wezwanie przewodniczący Rady Gminy podał, że brak jest podstaw do zmiany przedmiotowej uchwały. W skardze z dnia 27 kwietnia 2010 r. Z.P. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady w sprawie przeznaczenia do sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminy. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że budynki, w których znajdują się lokale mieszkalne, usytuowane są na gruntach wiejskich, wspólnych mieszkańców wsi I. i nie powinny być sprzedawane wbrew woli mieszkańców. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei według art. 3 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach ze skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Natomiast w oparciu o art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarga okazała się zasadna, choć nie z przyczyn podanych w skardze. Na wstępie przypomnieć należy, iż ustawodawca, uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązując wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadził w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego "na podstawie upoważnień ustawowych". Przepisy te korespondują z treścią art. 7 Konstytucji RP, formułującym zasadę praworządności: "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej), albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych. Przedmiotowa uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Natomiast stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Poza tym nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu (art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zauważyć należy, iż przedmiotowa uchwała odnosiła się zatem do zasad zbycia nieruchomości (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym), a szerzej także do zasad zarządu mieniem gminy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy. Zgodnie z tym przepisem organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Tak zakreślona samodzielność jednostki samorządu terytorialnego i kompetencja organu gminy nie wyklucza jednak obowiązku wydawania aktów na podstawie i w granicach prawa, o których była mowa wcześniej. Wprawdzie w świetle art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy do zadań wójta jako organu wykonawczego gminy należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym, natomiast w realizacji zadań własnych gminy podlega on wyłącznie radzie gminy (art. 30 ust. 3 o samorządzie gminnym), jednakże, wskazać należy, iż zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Należy podkreślić, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Charakter aktów prawa miejscowego, jako stanowiony w granicach i na podstawie ustawy, przesądza o tym, że art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, określający zadania gminy nie może być samodzielną i wystarczającą podstawą tych aktów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r. II OSK 1894/06 LEX nr 340021 wskazał, że jeśli sprawa należy do właściwości organu wykonawczego gminy, to bez podstawy prawnej rada gminy nie może wkroczyć w kompetencje innego organu (organu wykonawczego), gdyż stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały, naruszającej kompetencje tego organu, zaś wydana uchwała nie może być traktowana jako akt wewnętrzny. W konsekwencji, stwierdzić należy, że przyjęcie przez radę gminy uchwały o przeznaczeniu do sprzedaży, jest naruszeniem właściwości rzeczowej organów gminy, albowiem o przeznaczeniu nieruchomości decyduje wójt. Prawidłowo sformułowana uchwała powinna zawierać bowiem stwierdzenie o wyrażeniu zgody na dokonanie takiej czynności przez wójta, gdyż do tego ograniczają się kompetencje rady gminy w tym zakresie (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2010 r. sygn. I OSK 1748/09). Podsumowując powyższe rozważania skład orzekający stwierdza, że uchwała nr [...] Rady Gminy Sz. została wydana z przekroczeniem przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponieważ przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a od jej podjęcia minął już ponad rok, to ze względu na treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd nie mógł stwierdzić jej nieważności. Skład orzekający uznał jednak, że istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności i dlatego orzekł jak w p. 1 sentencji na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200, a o wykonalności wyroku – na podstawie art. 152 w/w ustawy. MZ